第一章 “省际跨区域”协同发展背景

一、合作基础

在经济发展进入新常态的总体背景下，建立和完善跨区域城市发展协调机制，通过跨区域协调优化经济发展空间格局已经成为必然要求。通过梳理近十年国家关于促进区域发展的重大决策可以看出，中央决策部门过往在对东中西地区城市群及覆盖区域的界定上，将区域合作范围不断放大，注重对多个经济圈、城市群整体考虑，重视区域均衡发展，强调“跨区域协调”，冲破“诸侯经济”的围城，这已经成为国家层面的决策重心，“加强合作、协同开发、优势互补、一体化发展”的方针成为国家长期的区域经济发展战略。近年来，随着促进西部加快发展的一系列重大举措的出台，西部省份开始突破“各自为战”的发展策略，突破行政区划限制，寻求跨区域的全面合作，积极探索跨省区合作发展新途径。粤、桂省际跨区域规划，对建设产业集聚的创新创业载体、加快东西部地区协同发展、促进区域一体化发展具有重大意义。

随着区域经济一体化的加速、新工业革命的兴起以及全球产业格局新一轮的重塑，各地区加强经济合作、建立战略联盟以应对国内外竞争的要求也日益迫切。为此，各区域之间借助各类经济合作区和平台作为纽带，深入推进跨区域跨区域合作，包括招商引资、人力资源开发、协同科技创新、人才信息交流、生产要素优化组合等多层次全方位的区域合作。近年来，城市之间的互动发展呈现出一些新特征：

一是随着国家区域发展战略的调整以及产业转移战略的推进，跨区域合作尤其是东西部毗邻地带成为新的跨区域合作热点。基础设施建设、产业转移与科技教育文化领域的合作不断得到深化和拓展，并取得了显著成效。

二是发展态势从“极化”发展向外围化转移。随着区域经济一体化的加速，各地区加强经济合作，推进协同创新，共同应对市场竞争的要求日益迫切。传统优势制造业从核心区域逐步向周边地区扩散，战略性新兴产业和现代服务业逐渐向核心区域集聚，新的产业布局和生产力要素配置正在形成新的发展格局。

三是跨区域发展仍处于“极”牵引状态。例如，东西部直接交界地带的区域合作主要依赖于珠三角中心城市的带动，“以点带面”的区域增长极模式特征显著。肇庆处于连接珠三角、面向大西南的枢纽门户地位，既有“点”的带动作用，又有“面”的职责担当，在合作中探索区域竞合体制，建立高效的组织结构，以及构筑紧密的牵引纽带有着重要的意义。

进入二十一世纪以来，粤、桂两省（区）经济进入了一个新的发展时期，两地通过良好的沟通和协调达成合作互信的发展共识，发挥各自在地理区位、政策措施、发展空间、人力资源等方面的优势，实现了东西部省际跨区域的无缝链接与全方位合作。2011年12月11日，广东、广西两省（区）在北京签署通过了《“十二五”粤桂战略合作框架协议》，对粤桂合作的指导思想、基本原则、定位布局、战略重点等方面全方位地做出了重要部署。协议中明确提到，在广东肇庆市以及广西梧州市沿西江两岸的交界范围内建设产业合作区。在两省区协议大框架的基础上，梧、肇两市共同协作，努力破除行政区划的刚性约束，共建“粤桂合作特别试验区”（以下简称“试验区”），并签署相关具体合作框架协议，为实现两区共同发展作出努力。粤桂合作的实践探索，有助于从理论与实践并重的角度重新认识“跨城市跨区域”合作发展协调机制的必要性和紧迫性，并从“跨城市跨区域”合作发展特点中提炼规律性认识。

二、合作内容

（一）空间规划

根据《粤桂合作特别试验区总体发展规划（2013-2030年）》（以下简称《试验区规划》），试验区规划范围由主体区和拓展区组成，主体区以梧州市和肇庆市两市交界为中轴，由双方各划出约50平方公里、共100平方公里组成，具体位于广佛肇高速公路以南、梧州市万秀区白云山以东、肇庆市封开县城西北，其中以西江南岸10平方公里作为起步区。拓展区约40平方公里，由双方各划20平方公里，具体位于梧州市龙圩区社学和肇庆市封开县平凤镇境内。试验区的区位、范围和面积参见图1-1。

试验区位于粤桂两省交界处，地处“三圈一带”（珠三角经济圈、北部湾经济圈、大西南经济圈和珠江—西江经济带）交汇处，位置独特，是区域经济辐射的“交集区”和“叠加区”。参见图1-2。

《试验区规划》明确，肇、梧两市在试验区建设方面的合作内容主要有四个方面：产业合作、交通基础设施建设合作、生态环境保护合作和城市建设合作。建设“省际跨区域跨区域”合作区，重点是城乡统筹发展、产业协调发展、共建生态文明，需要各个省（区）突破“省际藩篱”，强调“跨区域”，重视“协同发展”。

《试验区规划》标志着试验区进入实质性建设阶段，也标志着粤桂合作和珠江—西江经济带建设进入了务实合作的新阶段。《试验区规划》提出，试验区立足西江流域生态环境保护，以市场为导向，以机制体制创新为动力，进一步优化空间布局、对接基础设施、强化产业联动，集粤桂资源、产业及政策优势，将试验区建设成为承东启西的战略枢纽及粤桂区域经济社会一体化发展的试验区。粤桂特别合作试验区有利于建设“肇梧经济走廊”，打造“西江经济带”，共同推动西江经济带上升为国家战略。同时，也是为国家深化西部大开发战略，统筹区域协调发展提供一种崭新的模式。

（二）产业规划

在产业合作方面，根据广东省人民政府、广西壮族自治区人民政府《关于建设粤桂合作特别试验区的指导意见》精神，粤桂两省（区）合作的重点放在先进制造业、产业科技创新、综合交通运输、能源基础设施、战略性新兴产业、公共设施、循环经济、环境综合整治、现代农业、生态保护和建设、现代服务业等方面。试验区规划重点发展生物技术、新材料、新能源、节能环保等高端战略性新兴产业，先进制造业、休闲养生健康服务业、文化创意产业和现代农业等。到2015年、2020年和2030年，试验区开发建设面积分别达到15平方公里、50平方公里和140平方公里，地区合作总值分别达到150亿元、300亿元和1000亿元。

（三）生态环保

“贺江—西江—珠江”城市群的发展，如果不能实现生态保护的跨区域防控和治理，处理不好发展和保护的关系，就会带来更加严重、更大范围的污染。在共建生态文明方面，贺江、西江沿岸都是城市群集聚的地区，在“共饮西江水”的安全框架体系之下，西江的水生态安全，关系建设“贺江—西江—珠江”城市群发展的全局。此外，考虑到试验区选址范围内山地丘陵较多，大规模投资和城市建设可能会带来一定的水土流失和地质灾害。因此，双方根据在低丘缓坡土地开发利用和地质灾害整治工作中积累的经验，通过加大生态屏障的建设力度，进一步优化试验区生态空间结构，有效减少水土流失和生态系统破坏。

（四）政策支持

粤桂两省（区）促进东西部地区协调发展的构想，通过《珠江—西江经济带发展规划》被纳入了国家决策的顶层设计。在国家《珠江—西江经济带发展规划》中，试验区独立成章，支持试验区在重点领域和关键环节大胆探索、先行先试。两省（区）政府签署的《粤桂合作特别试验区建设实施方案》明确给出了土地、财税、金融、合作开放、生态环保这五方面可享受的23条优惠政策。

试验区因其特别的区位、特别的政策、特别的模式和特别的平台，被赋予了特殊的使命。粤桂特区通过大胆探索改革路径、创新合作模式，分类搭建四大片区的产业发展平台，包括梧州综合保税区（加工贸易园区）、两广金融改革创新综合试验区、生产性服务业发展示范区，中国—东盟环保技术和产业合作交流示范基地、粤桂合作企业总部基地、新加坡裕廊产业园、粤桂生态科技产业园等。作为中国唯一横跨东西部省际流域合作的试验区，试验区有着独特的区位优势，同时，东西部政策叠加、择优选用、先行先试的特别政策使试验区迅速成长为立足西江、服务两广、辐射东盟的开发高地、投资洼地和服务示范地。

面对周边、两省乃至更广阔地区的区域开发和园区建设的挑战，试验区从国家赋予粤桂两省区的历史重任和贯彻落实国家层面的珠江—西江经济带发展规划的整体上，两省（区）协同作战，一致对外，形成更大的合力和张力，以经济共同体的整体效应，吸引创新要素资源向试验区集聚。

根据空间聚集机制和集聚效应理论，区域之间、城市之间的非均衡发展规律表现为与空间结构演进相一致的阶段性以及动力和载体发展规律的突变性。“点—轴”空间结构模式（系统）的均衡经常被新的动力和载体打破，形成具有强大的聚集与扩散功能的“多点—集聚区”空间结构模式（系统），最终达到区域发展的相对均衡。表1-1是对试验区合作内容的简单描述。

三、合作意义

第一，试验区是“海上丝绸之路”战略支点。在国家实施北部湾经济区、西江经济带“双核驱动”战略中，试验区以促进流域合作、区域协调和两广经济一体化发展为主线，进一步加强与东盟各国的合作联系，努力发展大产业、大港口、大交通、大物流、大城建、大旅游、大招商、大文化，是21世纪海上丝绸之路面向东南亚的门户和桥头堡。试验区依托的肇庆、梧州两市地处北部湾经济圈与珠三角经济圈的交汇处，依托南广高铁经济带、珠西经济带，将成为两大经济圈的重要战略支点。此外，试验区地处岭南文化和珠江文化的发祥地，历史上是名符其实的“水上丝绸之路”。试验区地处西江流域，两广咽喉，将试验区提升为海上丝绸之路的重要节点，有利于利用试验区深厚的经济和交通基础，发挥海陆通道和对外门户作用。

第二，试验区是西部欠发达地区与东部发达地区联系的大通道。试验区地处东西部联系的节点，珠江—西江的核心区段，对打造“广东—广西”一体化发展、东西部合作发展、流域可持续发展提供先行先试的示范作用，必成为珠西经济带新的增长极。试验区以珠江—西江为主轴，以产业园区为载体，推进产业集群和优化升级，共同提升区域内产业创新能力，推动人口和产业向沿江集聚，加快形成现代产业经济带。试验区导入的产业主要为国家战略性新兴产业，属于科技型，可持续性强，综合效益高，体现生态和产业协调发展、双向融合的理念，有利于从整体上带动两市产业层次升级。通过“产业生态化→园区城市化→城市现代化→生态产城一体化”的发展模式，经济效益和生态效益并重，实现生态、产业与城市的匹配和融合发展。生态产业新城模式既继承了传统园区的优点，又弥补了环境不足，催生了绿色崛起“加速度”，推动经济发展从单一的生产型园区经济向生态型园区转型。

第三，试验区的设立对肇庆、梧州两市的战略定位产生重大影响。试验区既是梧州的东向战略门户，又是肇庆连接珠三角、面向大西南建设枢纽门户城市的主要平台和载体。试验区于两市而言，不仅仅是一个产业园区，它对两市城市发展方向和城市结构也会产生较大的影响。两市如何突出其珠西经济带中心城市的地位，就需要两市在未来城市空间发展、功能定位、产业布局、城市承载力等都要有一个大的飞跃，需要城市在不同方向延伸扩展。例如，试验区建设启动后，向东将作为梧州市的主要发展方向，试验区也顺理成章地起到梧州东向门户的作用，而肇庆就成为连接珠三角、面向大西南的枢纽门户。

试验区是粤桂毗邻地区国家级发展战略层面上的重要经济发展载体，有着重要的战略性经济价值，加强“省际跨区域”区域产业政策、环境政策、金融政策、人才政策等的制定，构建符合生态环境特质的产业梯度结构，对于将试验区建设成为区域性经济增长中心，发挥极化效用，有着十分重要的作用。

肇庆一直以来坚持“向东看，往东赶，加快融入珠三角”的发展战略。在试验区启动建设后，更加关注与大西南各省的合作伙伴关系，利用其地处珠三角经济圈、北部湾经济圈、大西南经济圈和珠江—西江经济带交汇节点的后发优势，成为区域经济辐射“交集区”和“叠加区”，向东可接受珠三角及港澳台产业、技术、资金转移，向西可辐射大西南地区，并通过北部湾经济区成为通向东盟的重要通道节点。随着贵广铁路、南广铁路和广佛肇城际轨道的开通，肇庆已具备成为珠三角连接大西南的“枢纽门户城市”的基础条件，为活跃东西部地区的经济交流与合作，加快粤桂协同大开发战略的实施起到了积极的作用。

四、合作特点

在区域合作过程中，合作各方通常都要面对一些困难和窘境，例如：行政区划束缚严重，政府之间的合作出现“零和博弈”（zero-sum game）。在严格竞争下，一方政府的收益必然意味着另一方的损失，博弈各方的收益和损失相加总和永远为“零”，双方不存在合作的可能，整个社会的利益并不会因此而增加。具体表现在，跨区域合作往往遭遇行政区划控制体系与市场灵活配置资源的矛盾，某些发达地区以维护自身竞争地位为目标，遏制辖区产业和创新要素“外溢”和“辐射”，最终导致在资源要素的跨区域调配中行政壁垒森严、狭隘的圈层保护主义盛行、创新资源独占与垄断现象严重。此外，在当前行政区管辖体制下，部分跨区域合作缺乏顶层设计，制度建设相对滞后，制度保障存在缺失。合作机制主要基于政府间的主观意愿，以建立统一的组织机构、友好对话、积极协调等为主要形式，缺乏制度刚性和法律的强制性，合作开展过程中普遍存在机制约束力不足、组织形式不正式、战略规划难统一的现象，跨区域合作还缺乏完善的顶层设计、体制机制、组织形式以及执行力考核基础。建立区域协同意识和整体观念，可以有效推进区域的协调发展，提高区域发展质量和区域整体效益。因此，必须建立和完善跨区域发展的协调机制和政策指引，增进跨区域协同发展的利益关系，引导跨区域城市的分工合作和协调发展。这既是区域经济发展规律使然，也是区域科学协同发展的含义所在。基于此，试验区积极探索跨区域合作与开发管理的新路径，并呈现出以下特点：

1．坚持破立结合

试验区以高起点、高标准、新思想、新方法管理运作，立足于“政策创新、产业创新、模式创新、先行先试”的基本思路，致力于建设成为中国东西部地区跨区域合作和跨省合作的创新示范试验区，并以此积极探索中国东西部区域合作及跨区域省合作园区建设、运营和管理的新模式、新体制，在建立两省（区）直管、东西部优惠政策共享叠加、经济发展战略衔接、区域行政管理和社会管理一体化等方面先试先行。为此，试验区采取“两省区领导、市为主体、独立运营”、“统一规划、合作共建、利益共享”、“政策叠加、择优适用”的“一体化、同城化、园区化”的体制机制模式，成立统一的管理机构，实行统一规划、合作共建、独立经营、利益共享、责任共担。在政策创新的推动下，试验区全力推进开发模式创新，开放、包容、进取，在多个领域改革的深水区先试先行，积累经验。

2．坚持招商选资

试验区致力于建设能源节约型和环境友好型城市，构建和谐社会，促进规划区经济社会健康发展，实现经济发展与人口、资源、环境相协调。鉴于试验区地处西江上游的特殊位置，未来产业布局必须充分尊重西江领域的生态发展，立足两省长期合作，侧重于先进制造业、战略性新兴产业、先进农业、先进服务业等领域。为此，《珠江—西江经济带发展规划》设置了十大“禁投清单”，禁止和限制高能耗、高污染和产能过剩项目进入试验区，把试验区打造成为西江流域生态共建区，珠江—西江经济带科学发展、绿色发展的排头兵。“禁投清单”包括禁止和限制两类目录。禁止类主要包括国家产业结构调整指导目录和相关规定明确要求禁止新建或需要淘汰的，以及结合试验区实际需要在试验区禁止新布局的产业。限制类主要包括国家产业结构调整指导目录明确要求需要升级改造，以及按照《粤桂合作特别试验区总体发展规划（2013-2030年）》中明确不得布局的产业。

3．坚持筑牢基础

加快试验区的发展步伐，筑牢基础尤为重要。对此，试验区注重科学谋划、全力做好“大胆实验、用足政策、项目布局”三篇文章，打造设施配备齐全的园区，铺就全新交通网络，通过聚集和扩散效应，吸引企业进驻，从而推动区域合作走向深入：基础设施建设既满足本区域的需求，又有前瞻性和拓展性；既从区域的角度考虑统一配置公共服务设施和市政基础设施，又合理构建交通系统，形成内外协调统一的交通网络。

发挥区域内多式联运和港口物流的优势，与广州港、中国（广东）自贸区南沙片区建立“区区合作、港港联运”合作机制，促进沿海沿江港口物流与内陆物流的有效衔接。港口通航能力的增强，一方面降低了物流成本，另一方面也大大缩短了交货期，为试验区企业的发展起到了很大的助推作用。高速公路、铁路、机场在试验区穿行过境，极大地改善试验区周边交通环境。此外，粤桂枢纽水上驿站项目、西江航道3000吨级扩能升级工程、梧州界首至肇庆西江大桥Ⅰ级航道整治工程、梧州长洲水利枢纽三线四线船闸通航成功并正式投入使用，这将打破现有的西江水运瓶颈，进一步提升西江航道运能，实现广佛肇梧“水、陆、铁、空”无缝对接，形成粤桂交通一体化发展的格局。

4．坚持绿色低碳

试验区低碳发展必须设计和实施粤桂合作“低碳模式”，即基于试验区内山水资源丰富、景观良好的自然生态优势，在城市建设与产业发展过程中，选择契合本地自然特征，尊重区内原有的地质地貌、自然山水格局与生态脉络的发展模式。注重生态优先原则，引进和培育污染少、能耗低的资源节约型、环境友好型产业，以“生态产业”为核心理念，构建绿色、低碳的生态型产业体系。大力发展现代服务业和战略性新兴产业，发展低碳建筑、低碳交通。在产业规划中，不断提高对能源革命的科技支撑，发展非化石能源、智能电网、分布式低碳能源网、储能技术和CCUS（碳捕集、利用与封存）技术等，努力形成节能低碳的产业体系。此外，还应发展各类废弃物的减量化和分类资源化利用技术。试验区坚持经济发展和生态保护并重，决不降低环保“门槛”来引进产业项目，“山清水秀生态美”也成为试验区招商引资的品牌优势。试验区的环保政策体现了水源地和生态屏障的重要性，下好“西江流域生态共建区”这盘棋的“大智慧”，可以使水源、生态保护成本和效益内部化，继而有利于对水源地和生态屏障的保护，更好地发挥珠三角的极化优势，辐射带动西部地区联动发展，把试验区建设成为“一带一路”环保技术与产业合作先行区、中国—东盟环保产业交流合作示范区、环保产业创新转移集聚区，确保生态效益与经济效益统筹发展。

5．坚持金融助推

金融作为现代市场经济的核心，能够通过引导市场资金的流动和优化资金配置，起到联通、协调、支撑不同产业和区域发展的重要作用，多样化、多层次的金融产品和金融服务是区域合作以及区域经济转型升级的重要支撑。试验区实施以“政府+市场”、“存量+增量”、“债权+股权”、“金融+产业”、“实际出资+信用增级”、“自主资金+结构化融资”等为主要手段的全产业链金融服务体系，坚持打造“资金洼地”，加强金融对实体经济的支持，加快流入投资资本；坚持间接融资与直接融资协调发展，加快债券融资增速；坚持经济金融共生共荣，明显提升经济贡献；强化资本市场功能发挥，促进多层次资本市场发展，积极参与防范和化解地区性、系统性金融风险。

试验区坚持以市场需求为导向，通过加强与广东金融高新区的合作，全方位服务助企业腾飞发展。此外，还进一步深化区域战略合作模式，积极探索创设各类创新型金融产品，力争实现服务对象多元化、产品多样化、交易结构多元化、担保增信方式灵活多样，努力为中小微企业提供个性化、“一企一策”的优质服务。联手筹建试验区股权交易中心也是实施金融助推的途径之一，目前已有16家企业在该中心挂牌，使得区域金融合作与中小企业融资渠道开拓取得新突破。

6．坚持高水平招商

试验区坚持探索新常态下招商引资、项目建设和融资发展的新路径，促进招商项目落地。通过瞄准构建区域产业链，试验区搭建“三区三基地”产业发展平台，发挥产业集聚平台发展形成的创新辐射效应，积极对接世界500强等国内外知名企业。目前，试验区在电子信息、商贸物流、节能环保、企业总部经济发展等产业招商方面取得了显著成效。

据《广西日报》报道，试验区不断推进区域合作机制，积极对接世界500强等国内外知名企业，2015年新增招商落户项目58个，实现招商引资到位资金50.2亿元，同比增长60.7%。2015年，入区企业已达181家；新注册企业58家。全年工业生产总值152亿元，同比增长25.8%，完成固定资产投资49.83亿元，同比增长47.5%；其中，基础设施投资31.78亿元，同比增长51.2%；产业项目投资18.05亿元，同比增长45.9%, 成功地引进了广西微软创新中心、国光西部产业基地、中节能环保产业园、中兴梧州智慧广西云数据中心及IT产业基地、安富利电子产业园、新加坡产业园等一批电子信息、节能环保、新材料产业重大项目和国际知名企业落户试验区。试验区知识产权交易所、股权交易所和环境交易所及一批金融机构纷纷进驻，园区开局建设形态良好，粤桂两省（区）合作顺利推进。事实证明，试验区在省际合作方面打破常规，探索实施“一体化共建”模式，成为区域协调发展的成功案例。

在产业规划的整体设计中，试验区并不是被动承接产业，而是顺势而为，充分发挥区位、政策、生态的优势，积极参与和融入珠三角新一轮的产业分工中去，以满足东盟国家逐渐壮大的环保产业市场需求和珠三角、港澳新一轮产业调整和梯度转移的需要，紧紧抓住东部发达地区产业向西部转移这一机遇，开放合作创新模式，为跨地区、跨区域合作开发提供可复制经验。