1　导论

1.1　研究背景和研究意义

1.1.1　研究背景

新中国成立之初，我国由于人口基数大，曾经是世界上贫困人口最多的国家，在当时的环境下，解决温饱问题是国家和政府面临的最重要也是最迫切的问题。随着改革开放政策的实施，我国贫困人口已经从改革开放之初的2.5亿人降低到2008年的少于0.15亿人，这一数据表明我国在反贫困方面取得了显著的成效。这得益于这一历史阶段中国经济呈现快速增长的趋势，国民GDP不断攀升，人均收入也在不断增加，国家的富强、人民的富裕，在一定程度上降低了我国的贫困发生率。不过，对于我国这样一个农业发展大国而言，仍然面临农村人口基数大、农业发展水平程度不高的问题，同时，农村人口仍面临贫富收入差距大的难题，因此，解决农村贫穷人口的贫困问题迫在眉睫。

我们发现，贫困现象是与人类社会的出现相伴相生的，古代社会就有贫困问题的存在，在现代社会同样如此。时至今日，全球经济取得了飞跃式发展，但也不能掩盖部分国家和地区处于贫困状态之中。贫困问题是自然、社会、政治、经济多方面问题作用的产物，因此，我们在谈及反贫困之前必须弄清楚到底多穷才属于贫困的范畴。在中国，国家定了一个扶贫标准线，最初的标准为1067元，后来几经提升，到现在的2300元，这个贫困标准线是我国最新的扶贫标准。贫困线确立了，那么什么样的地区才是贫困地区呢？1986年我国提出了贫困县的概念，当时随着体制改革的重大调整，大多数地区富了起来，但也有相对贫困的地区，国务院就在当时核定出了贫困县。第一批有273个县被列入贫困县名单，第二批名单则将贫困县成员扩大到了592个。按照方位核定，这500多个贫困县全部位于我国中部和西部地区，其中西部省份包括的贫困县个数为375个，中部省份涵盖的贫困县个数是217个，有些省份贫困现象十分严重，如西藏自治区境内全部核定为贫困县，河北省、陕西省、云南省和贵州省等都是我国涉及贫困县较多的省份。2011年年底，国家将贫困县改称为国家扶贫开发工作重点县，国务院划定了“11+3”连片特困区，其中“11”为我国11个比较集中的连片特别贫困地区，“3”为西藏、四省藏区和南疆三地州。我国确定了扶贫的战略重点，全国的贫困发生率为12.7%，而这些地区的贫困发生率为28.4%，比全国标准高15.7%，这些地区的人口大多数都是我国确定的在贫困线以下的贫困人口，因此，贫困问题主要发生在这些集中连片特困区。翻阅历史资料不难发现，连片特困区概念的提出，可以追溯到30多年前，从表1-1所列示的20世纪80—90年代我国所划分的连片贫困区可以看出，贫困县的重复率较高，这就表明，我国许多地区在长达30年的时间里一直是处于贫困状态的，这些贫困地区在地理区位上大都相连，环境气候因素十分相似，并且风俗习惯和文化生活相通，所以它们的致贫因素也很相近，对它们进行整体规划将有利于脱贫工作的有效开展。

在我国划分的14个集中连片特困区中，每天的收入大约在1美元的贫困人数大约有7000万人。如今我国已是世界上第二大经济体，对比部分发展飞速的沿海城市，西部贫困地区的现状不容乐观，的确应该受到各界重视。从新中国成立之初到改革开放，再到2014年，我国走出了一条自己的扶贫式道路，累计减贫人口超过7亿人，而面对“十三五”规划的要求，要在2020年实现全面建成小康社会，要让7000万生活在贫困线以下的人口全部脱贫，这是我们面对的重大的历史性考验。从我国当前的贫困形式来看，贫困现状呈现出“多、广、深”的特点，贫困人口“多”的这一特点可以通过一组数据表现出来，据相关部门统计，截至2014年，我国贫困人口具体为7017万人，其中云南省、贵州省、广西壮族自治区、四川省、湖南省、河南省6个省份的贫困人口均超过500万人。我国贫困人口的分布区域很广，除有14个集中连片特困区之外，包括京、津、沪3个直辖市在内的31个省级行政区也都存在相当程度的贫困人口。我国现如今需要脱贫的这些人口还具有贫困程度深的特征，相关统计数据显示，全国还有相当一部分家庭喝不上干净的饮用水，有20多万家庭未能正常通电，有7万多个村没有通行的客运班车，有33万个自然村没有通水泥路，在所有的贫困人口中，因病致贫的贫困人口达40%，需要以搬迁的方式解决贫困问题的人口接近1000万人。

通过以上分析可以看出，我国贫困发生的形态分别涉及制度、区域、后天能力和先天能力等。对于制度供给不足型贫困，它的形成是市场经济制度和社会与政治等各方面的制度不足所引起的。改革开放以来我国开始关注的贫困问题，很大一部分源于制度不足，权利被剥夺或限制使得这些贫困人群不能享受制度带给他们的权利，导致这部分群体能力的缺乏和贫困率的提升。由区域发展所导致的贫困是我国现阶段贫困中最重要的贫困类型。在这些贫困区域中，地区交通设施、通信条件和经济设施的缺失或者不完善，加上当地脆弱的自然环境和封闭的条件，使得该地区的贫困人口常年处于封闭的、难以脱贫的境况之中。结构型贫困的发生是由贫困者个人的能力不足所导致的，具体表现为贫困者相关能力的缺陷，但是这种缺陷不包括贫困者智力及先天能力的缺陷，所以可以通过后天培养贫困者相关方面的能力来助其摆脱贫困。与结构型贫困相对的是先天缺乏型贫困，该类贫困是由于贫困者先天性的智力缺陷或者肢体的缺陷所导致的个体生产能力不足或者缺失的现象。此类贫困是不可逆的，所以通过培养自身的能力来解决该类贫困问题有一定困难，政府对于特殊人群的特殊救助应该是解决该类贫困很好的方法。对于最后一种贫困发生形式——族群型贫困，主要是指我国少数民族及偏远地区的人由于在生产、生活方式、宗教文化及信仰方面的特殊性，不同种族和不同宗教信仰的矛盾使得这种类型的贫困人群的脱贫问题变得异常棘手。

在分析了我国贫困的发生形态之后，需要分析我国反贫困工作是如何进行的。在我国，“三农”问题特别重要，其核心是农民问题，其中解决农民的增收问题和脱贫问题至关重要。“十三五”规划中提出：农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务，必须充分发挥政治优势和制度优势，坚决打赢脱贫攻坚战。在此基础上，2015年我国提出了全面建成小康社会的具体要求，也就是到2020年实现我国7000多万贫困人口全部脱贫的目标，可见贫困问题是政府和社会关注的焦点。我国的贫困问题呈现出三个特点：一是贫困人口数量多；二是贫困人口集中；三是返贫现象严重。

反贫困问题一直是人类社会发展过程中所面对的重要问题，在该问题上，不同时代的人提出的解决办法的侧重点不同。20世纪50年代，国际社会注重物质资料的投资，希望通过丰富物质资料来改善贫困问题；70年代后，开始注重人力资本的作用，将投资集中于医疗和教育方面；80年代后，将市场力量引入反贫困问题中，借助经济管理的作用来反贫困；90年代以来，由于对风险、致贫因素有了更深刻的认识，再加上将脆弱性纳入反贫困行列，所以提出了明确的扶贫方向，就是要为穷人创造机遇、赋予他们相应的权利，并且要加强对穷人的安全保障，同时提出要降低贫困人口的脆弱性，提出了“对风险和脆弱性的考察是认识贫困的关键”这一研究方向。

我国的反贫困问题一直以来备受各界关注。在反贫困问题上，国家出台了一系列相关政策来确保扶贫工作的顺利进行。“八五”之后，国家出台了三个阶段的扶贫政策，具体来说：第一阶段为扶贫政策；第二阶段为扶贫资金的投入；第三阶段为现阶段的总体政策。这三项政策的落实对于我国反贫困事业的发展颇有成效。下面我们以时间为轴线，具体分析中国初始阶段的扶贫政策、转型期的扶贫政策、如今的反贫困政策目标和相关的配套政策。

我国初始阶段的反贫困政策涉及信贷优惠政策、财税优惠政策、对口支援三类。信贷优惠政策是指为贫困地区的贫困农户提供信贷资金，要结合农户的实际情况，确保农户在还得起贷款的前提下，以最大可能的优惠为其提供贷款。对于部分商业银行，令其在贫困地区选择一些经济效益较好、可以还贷的项目，为其注入相应的资金。对于财税优惠政策，国家对在“老、少、边、穷”地区办的新企业所得税在3年内予以返还或者部分返还，这对于新办企业的良好发展起到了关键性作用。国家还明确规定各级政府必须将扶贫资金列入财政预算，以利于扶贫工作的顺利有效开展。我国区域性贫富差距大，东部与中西部地区呈现出相对不发达的态势，但是东部与中西部地区各有其发展及生态环境优势，所以可以通过优势互补解决贫困地区的温饱，以达到共同富裕的目的。改革开放以后，扶贫开发资金以多种渠道投入贫困地区：一是通过财政扶贫将资金拨入贫困地区，借助该种资金的投入来确保贫困地区的生产建设，提高其再生产能力。二是为贫困人口提供银行扶贫贷款，农户可以向相关银行贷款来满足其生产建设的成本，等到取得收入的时候，再归还贷款，这种贷款的利率一般有很大的优惠。三是以“以工代赈”资金来确保扶贫开发资金的投入。其中，财政部、中国人民银行、农业银行、工商银行分别从20世纪80年代开始，每年都会提供0.5亿～10亿元的贫困地区专用贷款，用于助推贫困地区的顺利发展。同时，世界银行、联合国有关机构和其他相关组织、政府和非政府组织等也为我国的扶贫事业提供了国际援助。

发展转型时期，我国对扶贫政策进行了相应的调整，过去国家通过增加贫困人口的收入助其脱贫，但这种方法具有一定的局限性，即只能暂时性地解决农户的贫困问题，并不能长久地助其脱贫。所以，调整后的策略就是提高贫困农户自我发展的能力来达到减贫和脱贫的目的。这种措施将贫困人口以贫困县集合起来作为研究单位，通过促进贫困县的经济增长来降低贫困发生率，同时通过发挥贫困地区的资源优势，开发资源来促进当地经济增长，再配合以提高贫困地区人口的素质，通过改善基础设施建设和科学技术的作用来提高当地人才的利用率。具体措施包括组织保障政策、目标瞄准政策、增加投入政策、产业开发政策、减轻负担政策、异地开发政策、人力资源开发政策、社会扶贫政策、国际合作政策、定点帮扶政策、东西互助政策以及实地开发政策。这些政策在我国反贫困进程中功不可没。

精准扶贫战略提出后，我国的反贫困工作主要包括以下内容：到2020年，农田水利设施建设水平要明显提高。到2020年，特色优势产业要初步构建起特色支柱产业体系。到2020年，饮水安全保障水平以及自来水普及率得到一定水平的提升。到2020年，要解决无电人口用电问题，确保偏远山区家家户户都能用上电。到2020年，确保交通水平在偏远地区通畅，并且农村的公路服务水平要明显提高。危房在农村地区对农户的生命安全有很大的威胁，为了提高农户的居住水平，到2020年，危房改造要得到显著改善。而对于教育，到2020年要基本普及学前教育，义务教育、高中教育要得到广泛的普及。医疗卫生方面，要让各地区农村群众都能享受良好的基本医疗服务。同时，公共文化、社会保障水平到2020年要取得显著的发展成效，人口要获得均衡发展，森林覆盖率要比2010年增加3.5%。这些具体量化的扶贫目标，对于各地区的工作人员开展具体的扶贫工作具有良好的指导意义。与现阶段的扶贫目标相配合的配套政策还有财税的支持、投资的拉动、金融的服务、产业的扶持、土地的使用、生态的建设、人才的保障以及对于重点群体的关照。

与此同时，随着经济的发展，我国的减贫效应逐年递减，相同的投入和生产方法难以获得应有的产出。相关专家学者认为，我国的扶贫道路应该在以往成功的基础上再进行创新，走出一条更适合我国新形势的扶贫之路，具体来说：第一就是要精准扶贫、精准脱贫，针对不同的贫困问题提出有针对性的解决方案，如对于读不起书的就应该在教育方面给予其帮助，对于看不起病的就应该在医疗方面给予其优惠，要坚持“一把钥匙开一把锁”的原则。第二就是从各部门的单打独斗到集中资源全体出击。每年不同部门的补贴资金不少，可以把这些资金集合起来，共同解决问题。第三是从政府单方面的责任到全民出击解决贫困问题。以前大家都觉得帮助贫困地区的贫困人口脱贫是政府和国家的责任，但是，我们应该意识到，共同富裕、全面建设小康社会是国家的事情，但更是我们每一个人的事情，只有国家强盛了，我们才会有更好的生活水平和条件。第四是对于扶贫开发的强制性要求，以前政府对于扶贫开发工作的重视度不够，认为扶贫工作可有可无，可是自从“十三五”规划将帮助我国7000万贫困人口的脱贫工作提上日程之后，我们就应该正视政府的决心与信心，相信在大家的共同努力下，让贫困县全部“摘帽”不成问题。我们应该认识到脱贫工作是一项具有艰巨性、复杂性和长期性的工作，所以应该做好一切准备迎接新的挑战。

在返贫方面，2009年3597万贫困人口中，有62.3%是返贫人口，可见贫困人口在接受贫困救助后，很容易再度陷入贫困之中。在我国贫困人口主要集中在连片特困区的背景下，对该区域农户加以研究更具有针对性。在返贫问题严重的背景下，若使用传统的贫困指标，则只能在事后干预贫困，不能有效解决返贫问题，因此需使用脆弱性这个前瞻性贫困度量指标，以便在贫困发生之前加以预测，并进行政策干预。20世纪50年代，贫困的测量和政策干预就已经被提出了，各国为了区分穷人与富人并且为反贫困提供政策性干预措施，普遍制定出了国家贫困标准。世界银行于2000年提出了贫困的概念，其中以个体的消费或者收入来确定福利，贫困就是基于这种福利之上被定义的，当福利被剥夺的时候，一个人就处于贫困的状态。基于此种定义，我们就可以通过观察消费的支出与收入水平来确定贫困。虽然各国所确定的贫困的水平和基准不同，但是共同点就是，通过确定贫困线来观察家庭或者个体的消费水平和收入水平，这都是一种事后的措施。事实上，当前的贫困人口可能只是暂时性的贫困，在将来他们有可能摆脱贫困变成相对富裕的群体，但也有可能继续贫困，而对于现在的非贫困人口，他们有可能在未来会遭受一定的风险冲击而陷入贫困，这些都是有可能发生的。因此，要提供有效可靠的反贫困策略，即预防和减少未来贫困发生的概率，即他们现在面对何种风险，以及他们未来有没有可能会陷入贫困，预估家庭或者个体的贫困脆弱性，我们不仅需要了解不同个体或者家庭现在的收入及消费状况，还需要知道他们未来所面对的风险冲击及未来陷入贫困的概率。对于贫困问题，我们可以在贫困发生以后来测量贫困的发生率，或者寻找其致贫因素，或者探寻所采取的各种脱贫手段是否有效，不过这些工作都有一个共同点，都是在贫困发生以后所进行的，而并没有在贫困发生以前对人们进行预警或者防止贫困的发生。20世纪90年代贫困脆弱性的提出解决了这个问题。针对较脆弱的群体，国家和政府相关部门可以采取事前的政策进行干预，这种做法不仅能定位出哪些群体未来有可能陷入贫困、哪些群体未来能摆脱贫困，而且能降低减贫政策的成本，提高政策作用的有效性。

我国相关学者对于贫困脆弱性的关注与研究是在世界银行2000年提出贫困脆弱性这一概念之后进行的。目前，我国的研究尚处于初级阶段，探索的内容包括贫困脆弱性产生的原因、如何度量贫困脆弱性等，同时探讨了影响贫困脆弱性的相关因素以及对于贫困脆弱性的评价，并提出现阶段基于中国特殊的贫困状况，将贫困脆弱性纳入扶贫的队列中，通过探讨贫困和贫困脆弱性之间的关系，发现贫困脆弱性是返贫的重要因素之一。研究贫困脆弱性，不仅可以很好地预测未来贫困发生的形式，还能为扶贫工作提供前瞻性的建议，同时结合过去贫困发生的历史成因，扶贫工作打开新思路，提供新的方向。

我国相关学者大多采用定性的方法来评价贫困脆弱性。这种定性的评价方法是通过建立特定的评价指标体系，针对不同的目标群体，对其贫困脆弱性进行定性的度量并作出评判。评价体系具有不同的侧重点。第一类比较具有代表性的评价指标体系是可持续生计发展框架，该评价指标的提出单位为英国国际发展署（DFID）。第二类是通过分析农村脆弱性来制定相应的指标，该评价指标体系的设定来自世界粮食计划署，包括当地人群所面临的粮食风险、抗风险能力、是否具有健全的社会服务体系。第三类评价指标体系则是设定一个贫困脆弱线，当一个家庭或者农户未来陷入贫困的概率高于脆弱线时，我们就可以认为他们是脆弱的。我国学者在对贫困脆弱性进行测度时，基本上都采用预期的贫困脆弱性（VEP）这一指标，其中以均值表示的消费水平和以方差表示的消费波动是构成预期的贫困脆弱性的基础。这里的均值和方差分别由家庭的基本情况包括人口、家庭资产等方面决定。

综上所述，在过去的几十年里，我们国家和人民为反贫困事业做出了不懈的努力，我国的贫困状况不断改善。但是我国的14个集中连片特困区依然自然灾害频繁、生存条件恶劣、生态环境脆弱，农户的贫困和不确定性、风险与易受打击的脆弱性密切相关，风险冲击易导致农户贫困，使得贫困的农户更加脆弱，中国连片特困区陷入农户的脆弱性与贫困交互影响的循环中。基于此，本书着重研究我国连片特困区农户的风险冲击、脆弱性和贫困问题，并提出这一地区的反贫困策略。

1.1.2　研究意义

“十三五”规划提出，要让我国连片特困区的7000多万贫困人口如期脱贫，而连片特困区大多处于我国偏远山区，频繁发生的自然灾害、恶劣的生存条件以及脆弱的生态环境并存，当地农户面临多种多样的风险。要让这些地区的农户摘掉贫困的“帽子”，就需要对目标群体进行分析，需要对各种致贫因素及反贫困策略进行总结。本项目以连片特困区的贫困人口为研究目标，从风险冲击和贫困脆弱性角度对该区农户的贫困特征进行分析与研究，一是为农户贫困的脆弱性及其应对风险冲击的能力两者之间的关系研究提供理论基础，具有一定的理论价值；二是以大量真实的一线调查为依据，结合赴我国相关连片特困地区的访谈，为这些地区的农户风险和保险提供基本的经验数据，为连片特困区反贫困提出可操作性对策建议，这对于缓解该地区农户贫困的连片综合治理、建立和完善农村社会安全网、保持农村的稳定和谐具有一定的现实意义。