2.1　制度背景

2.1.1　高层次海归人才引进政策情况介绍

中国自二十世纪七十年代开始实施改革开放的伟大战略以来，中国的实体经济和证券市场迅速融入全球经济大潮中，迎来了飞速的发展。但是在中国取得骄人的发展成绩之时，也必须清醒地认识到中国仍是世界上最大的发展中国家，法制建设和投资者法律保护水平仍相对落后，劳动力市场的发展滞后和高端人才的短缺仍是影响我国经济纵深发展的关键障碍之一。我国流失的顶尖人才数量目前属于世界之首，特别是在科学和工程领域，高端人才流失给中国经济社会发展带来很大的负面影响，造成人才结构和布局不尽合理、高层次创新人才匮乏、人才创新创业能力较弱等诸多问题(1)，也损害了我国自主创新能力。不仅如此，中国经济的巨大发展机遇与能够引导中国企业不断发展的管理人才短缺之间的不平衡性问题在未来一段时期内只会更为严峻（Lane & Pollner，2008）。根据麦肯锡公司针对公司总部位于中国的高管的问卷调查结果，有超过44%的受访者认为管理者能力的缺乏是企业跨国经营的重大障碍，特别是高管国际化视野的局限(2)。中国企业家调查系统的研究也表明，大多数中国企业家认为“创新人才缺乏”是妨碍企业创新的最重要因素(3)。

中国大批留学生赴海外求学或工作，希望能够获取先进的科学知识、一流的管理经验以及专业化的实践技能。根据《2016留学趋势特别报告》(4)，中国学生绝大多数选择发达国家（或地区）作为留学目的地，其中赴美国、英国、澳大利亚的比重超过了总数的75%，排名前十位的热门求学地均为发达国家（或地区）。目前中国拥有数量庞大的海外华人华侨和留学生群体，他们在海外求学或工作多年，其中不乏各行各业的精英人士，是我国在海外拥有的宝贵而庞大的人才资源库。如果能将该群体中的高端精英人才吸引回国发展，充分调动他们的主观能动性，利用他们的才能以及在国外积攒的经验和人脉资源，将极大推动我国产业结构的战略转型和经济社会协调发展。

自20世纪90年代起，中国政府开始出台吸引海归人才的政策措施，为海归人才回国就业提供完善的制度保障和优厚的经费支持。进入新千年后，国家引进海归人才的政策更加丰富，政策支持力度也不断加强。2008年12月，中共中央办公厅发布《中央人才工作协调小组关于实施海外高层次人次引进计划的意见》，这标志着“海外高层次人才引进计划”（简称“千人计划”）的正式启动。该计划立足于国家发展战略目标，希望在国家重点支持的领域引进高层次人才，为创新型国家建设培养一批重要的生力军。2015年，人力资源和社会保障部颁发《关于做好留学回国人员自主创业工作有关问题的通知》，为留学归国人员创业提供创业指导与培训、融资与税费减免、场地扶持、社会保险等各项服务与优惠政策。在中央扶持海归人才的宏观背景下，各省市地方政府也不遗余力地展现对海归人才的支持，相继颁布各具特色的海外高层次人才引进计划，为海外人才提供政府奖励、子女入学优惠、解决配偶就业、住房补贴、落户优惠、医疗保障等诸多政策优惠，期望促进地区经济发展和产业结构的调整升级，建立人才特区。国家和各部委出台的海归人才引进政策详见表2-1，各省市引进海归人才的政策详见表2-2。

为了实现人才兴国战略，我国不仅针对高层次海归人才推出了大力度的引进政策，还对优秀的留学生归国实行普惠制优惠政策，包括学术研究政策优惠、回国落户优惠、就业创业优惠、购车优惠以及家属优惠等各方面，详见表2-3。依据国家留学基金管理委员会的数据统计，在1978年到2009年的三十年时间中，有超过50万海外留学生回国就业，且该数量呈现逐年增长的趋势。另据《国际人才蓝皮书：中国国际移民报告》的统计，截至2013年底，中国留学归国人员总数已经达到144.48万人，其中约有36.1%的海归取得了研究生学历。留学回国与出国留学之间人数的“逆差”逐渐缩小，表明中国已经由“智力流失期”逐渐过渡到“智力回流期”（代昀昊和孔东民，2017）。