六、开发性金融支持PPP过程中的操作障碍及解决

（一）开发性金融支持PPP过程中的操作障碍

1.信用风险控制手段比较有限

从信用结构来看：近几年，受经济下行压力持续加大和资产荒的影响，资金出路较为有限，各路资本涌向PPP领域，尤其是政府付费类PPP项目竞争已呈白热化，表现为利率普遍下浮5%-10%和信用结构单一，基本上是仅有PPP协议项下的应收账款质押，没有附加第三方担保、资产抵押等其他担保方式，再加上PPP融资为项目融资，不是一般意义上的公司融资，一旦项目运营失败，金融机构只能追索到SPV项目公司。信用结构单一，导致信用风险控制手段单一。

从PPP模式的契约性来看：重合同、守信用的契约精神是PPP模式的基石。PPP模式推行的关键在于政府的契约精神，较高的政府信用度是采用PPP模式融资的必要条件，而目前国家相关部门以及地方政府出台的涉及财政风险防范的相关政策少之又少，金融机构面临较大的信用风险。

2.引资过程存在问题

一是项目审批和融资方案孰先孰后问题。国家独立对项目进行投资时，要求在项目可行性研究报告中必须确定融资方案，然后才能获得审批，即先确定融资方案，再进行项目审批。但在引入社会资本的过程中，项目投资方出于对风险的控制，要求先提供可研性报告，证明项目的可行性才能同意投资，即先审批项目通过再确定融资方案。二是当前PPP项目融资产生了如下变化：融资主体由地方政府背景企业转变为PPP项目公司；项目的还款来源由土地出让金收入、财政回购款变为了PPP项目经营性收入；追索权由向地方政府的无限追索变为了对项目公司或者其担保人的有限追索。那么开发性金融机构对PPP模式的关注点需要由原先的对主体甄别为主，转变为对PPP项目以及其项目公司的实际判断，项目的盈利能力、国别风险、市场风险、补贴机制、风控措施、担保措施等都需要进行综合考虑。

3.回报率低且政府的补贴和价格协同机制落后对社会资本的吸引力弱

PPP项目建设期和投资回收期长，对银行资金占用时间长，资产流动性差。基础设施项目的投资回收期一般为10年以上，有的达30年甚至更长。社会效益往往大于经济效益，且回报率较低。有些项目自身收益并不十分理想，甚至无回报或项目本身没有还款能力，这很大地减弱了PPP对社会资本的吸引力，即便是以国家信用背书的开发性金融机构牵头融资也很难改变资本逐利的本质。在新的预算体制的要求下，政府进一步规范了财政对于此类准公益性项目的财政支持方式，要求以特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则补贴项目建设运营的收益，同时将补贴纳入财政预算管理。以“基金+PPP”模式为例，政府与银行合作设立基金，并通过银行表外理财让社会资本介入，银团贷款后续跟进投放到融资项目中，从回报率来看，基金收益大约在6%至7%，前期要进行多轮招标敲定“组团”参与基金的商业银行，后续这些银行对项目的贷款利率下浮不超过6%，这种模式其实就是给基建项目提供综合融资解决方案，与贷款相结合，杠杆率比较高，对银行而言是保本微利，并且政府的补贴和价格协同机制落后，所以开发性金融机构的融资之路并非一片坦途。这需要政府建立投资、补贴与价格的协同机制，毕竟基础设施建设投资短期内很难有收益。

（二）开发性金融支持PPP模式的解决建议

作为政府的开发性金融机构，国开行承担着国家新型城镇化主力融资行的战略使命，在助力国家推进城镇化PPP融资上，国开行作为熟悉政府投融资的金融机构，积极参与，发挥优势，在破解城镇化融资难方面提供融资融智服务。

1.规划先行，共同推进建立PPP示范项目库

发挥开发性金融机构的专家优势和在城市基础设施领域多年积累的经验以及能力，运用国开行规划先行的理念，通过财务顾问、融资规划与地方政府及财政部门一道共同开展项目筛选，建立省级PPP示范项目库，共同孵化。开发性金融机构主动参与地方政府PPP项目的前期规划、项目设计、合作伙伴选择以及合同设计、业务谈判、风险管理等领域，帮助公私双方规范业务合作，建立长效机制。

2.坚持试点先行，做好风险管控

PPP项目结构复杂、时间长，涉及政府、私营合作伙伴方、融资方等多个利益相关体，涉及的风险因素较多。开发性金融机构在参与PPP项目中，运用政府评级、客户风险防控相关技术，协助测算评估各参与方的实力和水平，合理设计项目风险分担机制，为项目合同框架和原则提供支持和建议。

3.优先选择用户付费性PPP项目，同时开展政府付费项目的探索

用户付费项目在现金流设计上相对容易，且对政府后期的预算支持影响较小，更适合当前财政预算硬约束明显加强、政府债务规模控制的要求。国开行结合地方政府合作经验和地方系统性融资规划编制的知识储备，协助地方政府及财政部门优先实施此项目；同时结合地方政府实际情况，对政府债务水平低、政府付费意愿强、社会效益高的项目，应积极进行探索试点。[4]