澳门社会保障制度[1]

叶炳权[2]

一 前言

早期澳门的社会福利服务，天主教团体及华人团体在这方面的工作占有很大的比重。政府于1930年制定了慈善印花法例，将此等印花收入作为资助救济难民、孤儿及贫民的基金。1938年设立慈善救济委员会以管理所有由救济活动获得的收入及其运用。1947年所有公共救济活动受民政厅中央部门之公共救济中央委员会监管。为了改善应付居民的需要，1960年该委员会改组为公共救济处，其后于1967年改组为社会救济处，最后于1979年再重组改称为现时之社会工作司（简称社工司）。该司曾先后于1984年、1986年、1987年及1995年重组内部架构，以配合社会发展对社会工作需要的变化。同时，自1989年起增设社会保障基金，改变了过去单纯以社会工作司为主所负责提供公共援助和社会服务的社会保障架构。此外，房屋司及卫生司亦为本澳有需要协助的居民提供房屋及医疗服务。

二 社会保障系统

这可说是一种供款式及强迫性的社会保险。1989年设立社会保障基金，目的是使受雇于他人的劳工在年老、伤残、生病及失业时获得保障。

基金的主要财政来源是劳工及雇主的供款，再加上政府每年从本地区预算所转拨的1%，以及基金本身资产及投资收益。所以基金可说是由劳、雇及政府三方面共同承担。在1998年底，基金的结存约为7亿澳元。

据1993年10月18日第58/93/M号法令，劳工须在基金会登录方为受益人，而雇主亦须登录为供款人。目前劳工之每月供款为15澳元，而雇主则须为每名本地劳工每月供款30澳元，为每名非本地劳工每月供款45澳元。1998年，受益人的登录总数为19万名，显示全澳大部分劳工都在社会保障基金会做了登记，而只有小部分的散工及临时工人，由于工作的特殊性和雇主的不确定性，使供款出现技术性问题，仍须由政府及劳、雇三方协调解决。常供款人总数约12万名。

现时经由社会保障基金发放的津贴有：养老金、残疾恤金、社会救济金、失业救助金、失业津贴、疾病津贴、丧葬津贴、因肺尘埃沉着病之给付及因劳雇关系而产生债权之给付、出生津贴及结婚津贴。总括来说，基金会发放的金额从它成立开始便不断上升，在1998年共发放各类津贴约1亿澳元。

三 社会工作系统

社会工作系统亦可说是一种非供款式的社会救济系统。1986年11月17日第52/86/M号法令，明确了成立社会工作司的宗旨及原则。

社会工作的宗旨是为了通过提供金钱物质或技术等方式的支援，向有经济困难的个人及团体提供社会援助；同时亦要推广个人和社会福利事业，并进行社区发展工作。社会工作的原则是要遵从平等、有效、互助及参与的特性，即在这一体制下进行的社会援助及服务，不因对象的性别及种族的不同而有所歧视；并要适当地提供援助金额及服务，以达到预防及满足新问题的出现及改善生活的必需条件；推动及鼓励社区负起责任来实现社会福利的宗旨；同时亦鼓励有关人士负起制订计划并管理此系统，以及跟进及评估其运作的责任。

社会工作司为应付全澳居民的需要，方便居民寻求服务，所以在本澳及离岛地区设立了五个接待及地方协调中心（或简称为分区办事处），分别在澳门的北、中、南及离岛区。这些分区办事处处理区内的事情，对前来请求救援的个人及家庭进行调查，将属于其职能的事情收集载案并同时将其他个案转交有关机构处理。

而社工司通过分区办事处向居民提供的主要服务如下。

（1）对个人及家庭提供援助。对贫困人士提供社会援助及为有问题的个人及家庭提供辅导服务。以现金津贴的方式，对不符合社会保障基金申领资格的老人、贫困家庭、残疾人士及一般不受社会保障金照顾的人士提供帮助。这些援助的财政来源完全由政府承担，无须理会受助人曾经供款与否，主要视乎受援助者个人家庭是否生活贫困。津贴形式有定期性及临时性两种。定期性津贴包括：老人福利金、贫穷援助金、残疾人士援助金、失业援助金、肺病患者援助金、疾病援助金、单亲家庭援助金。临时性津贴包括：殓葬、居屋装修、购买家具、义肢、特殊器材、入住院舍、受灾害、教育、屋租等的补助。现时，一般定期性的津贴为每人每月1200澳元。临时津贴则因个人及其家庭受灾害、其他意外及问题而有需要接受紧急及临时性的援助，金额视乎个案而定。对领有保障基金救济金的老人及无工作能力的受领人提供补充津贴，以补充社会保障基金所发放的救济金对其生活的不足之数。总括来说，这些非供款式津贴在1998年共支出了2765万澳元，平均每月有3300人接受补助。

（2）家务助理服务。通过技术及财政援助民间机构，建立四支家务助理队，对有需要的个人或家庭提供协助，特别是向老人提供医疗或家务料理，及陪伴其做户外活动、洗澡、购物和送餐等服务。

（3）援助灾民。对受飓风、水灾、火灾、房屋倒塌及其他意外等而导致无家可归的人提供庇护、给予援助金，并可安排该等人士入住青洲灾民中心。该中心可容纳190个家庭，备有食物、衣服被褥及日用品予紧急入住者。在中心可居住90天，如有需要者，可延长居住时间。同时社工司亦协助他们向房屋司寻求入住社会房屋或购买经济房屋。

（4）膳食供应。社工司在南区办事处的马柯曼丽饭堂及氹仔路环的饭堂为20所学校的贫穷学生及老人、有需要人士提供廉价或免费之早午晚餐，月费根据家庭收入而定。

（5）援助难民。对于受国家战乱或政治迫害而逃至本澳的外国人民，经有关部门甄别为难民后，向有需要者提供住宿、用品和津贴，并协助其迁往收容的国家。目前本澳收容的难民大部分为印度尼西亚的东帝汶人。

（6）领养服务。任何本澳或外国公民，有需要者可向社工司申请领养儿童，并提交所需资料，经社工司核查资料后决定是否有领养资格，并编成报告呈送往法院做最后判决，领养后仍需接受社工司监察一年，以确定该被领养儿童是否融入新家庭。

（7）法院支援服务。根据法院要求，制定特定的报告包括：青少年家庭问题、预防犯罪、父权限制、抚养金、委托未成年人士监护机构等报告，亦对贫困人士发出经济状况证明，以便其向法院申请免费的法律援助服务。

（8）防止虐待妇孺服务。社工司与保安司设立了一条“999”防止虐待儿童热线，当有儿童受虐待及被遗弃的投诉时会共同采取行动，社工司对有需要者给予入住相关院舍。而妇女受虐时，除报备警厅外，社工司分区办事处亦会对其提供协助。

（9）提供托儿及老人服务。社工司设有公共托儿所、九澳圣母村安老院、下环老人中心及筷子基耆康中心。托儿所可收托200名由三个月大至三岁的幼儿，月费按家庭收入来确定。安老院目前只有29名老人入住，而两老人中心则各可接纳100名老人。

（10）解决其他社会问题。诸如协助扑灭行乞、街头露宿、犯罪、吸毒等，并安排有需要者入住明爱的露宿者中心。

（11）发展社区活动。社工司近几年大力发展社区活动，增加直接举办活动和与其他政府部门或私人团体合办的社区活动，诸如老人卡拉OK比赛，国际家庭年活动，安排院舍老人、儿童及伤残人士出外旅游，家居安全及社区公民教育活动，为独居老人服务卖旗筹款，筹设老人卡，协办儿童节，耆英手工艺展，弱能日及敬老日等活动。上述大型的社区活动，通过政府的合法性及权威性，发挥了协调的功能，使社区活动能更方便、更广泛地开展及取得成就。

（12）社会服务设施监察。除了上述的服务及福利外，社会福利工作的范畴事实上包括：托儿服务、儿童及青少年院舍服务、安老服务、社区服务、残疾人士院舍及复康服务、接待露宿者及善终服务等。按社工司之人员编制，设施及财政实不足以应付所有服务的需求，故该服务大都是由私人的不牟利社会服务志愿团体及慈善社团所提供。事实上，从澳门开埠以来，天主教团体及华人慈善社团在社会福利服务上已起到很大的作用。因为私人团体在运作上较具灵活性和弹性、官僚化程度低，而民间社团及宗教团体在开办社区活动时易为居民及教友所认同及支持，所以政府亦乐于保持与社团合作，共同为市民提供全面的社会服务工作。不论牟利或非牟利的社会服务设施，都需根据1988年9月27日第90/88/M号法令申领牌照，借以使社会设施的设置及运作条件遵守规定，使在不忽视所追求的社会目的及改善居民社会福利条件下，确保所提供服务之质量。

（13）向社会服务设施提供财政及技术援助。根据1995年5月29日第22/95/M号法令之规则，社工司对民间社团及设施之辅助形式有：技术辅助；财政辅助；设施、设备或物件之让与。

①在技术支援方面，社工司会应服务机构及社团的要求协助其草拟及更新技术规定，以及其他内部规章；并推动机构的工作人员之技术培训及专业进修活动，以及提供必要之技术资讯等。

②在财政辅助方面，是通过对社会服务团体及机构在运作上之经常开支，投资开支和偶发性活动费用上给予援助三种形式。所谓运作上经常开支之援助主要是援助机构用做支付由正常开展社会援助活动而产生之费用，包括人员及装备开支，以及专用于开展社会援助活动之设施或设备保养及维修之开支。此种援助是按月定期给予。而投资开支之援助主要是为了共同分担社会服务团体及机构在取得、建造、改造或改善专用于开办不牟利活动及服务之设施之费用。对偶发性活动所引致开支之辅助主要是应服务机构团体之要求，援助其非长期之特定社会活动之开展。而社工司对上述辅助之承担主要视乎活动计划及其意义、社会实际需要、参与人数、是否还有其他捐助、社工司实际之预算是否能承担等因素来决定。基本上，社工司对有关活动通常不做全额资助，除了因为预算及将来财政承担的因素外，也希望民间社团能通过民间资本的募捐，来实现官民同时承担社会福利工作的开展，并且促使民间社团可更有效地运用有限的成本来获得活动的最大效益。

为了有效地对服务团体提供技术及财政支援，社工司特意设立了一个在组织架构以外的辅助机构部，其内对幼儿、儿童及青少年服务机构，老人服务机构和残疾人士服务机构等不同类别设立了三个不同的工作小组。每个小组有5～7名技术员，向此等机构提供技术协助及意见，并制定对此等团体要求财政资助的审核程序，有需要时技术人员会将机构的运作情况反映给领导人员，从而加强了机构与社工司的联系。

③社工司同时为扶助团体兴办社会服务设施，亦会将其所得到的场地及楼宇加以装修，配置设备，通过签订设施让与的合作协议书，交由社团去管理，并给予运作的财政资助和技术辅助。社工司与本澳的社团，诸如街总及其各坊会、工联、明爱、同善堂、妇联、母亲会及天主教区属下的社会福利志愿服务团体合作较紧密。这些社团的共性是历史悠久、层面广、非牟利性、易于发动群众参与活动等，所以在主办活动时能收到事半功倍之效。

四 医疗福利

主要由澳门卫生司负责，在其辖下的社会福利处协助病人解决有关社会、经济、家庭、职业及心理等问题，并将个案有需要时转介于社工司、劳工暨就业司和社会保障基金等处理。

另外，按1986年3月15日第24/86/M号法令，本澳所有的居民都可免费在卫生司属下的卫生中心获得免费的一般医疗及诊断服务，同时孕妇、产妇、10岁以下的儿童、中小学学生、传染病者及怀疑被传染者、吸毒者、肿瘤及精神病人、受扣留者、公务员、贫困的个人和家庭，以及65岁以上的老人都可享有卫生司的免费医疗福利服务。

五 房屋

除上述所介绍的社会福利服务外，房屋司亦会为贫困而不具备购置及租赁私人房屋条件的人士提供社会或临时房屋。现在更设有两幢专为独居或无依靠的年长夫妻提供的老人宿舍，1999年还会再增设一幢老人宿舍。

六 结语及展望

澳门的社会保障制度，在私人团体的辅助下，使本澳居民的福利权利获得了一定的保障。随着政府在近五年对社会福利的关心和预算的增加，本澳的社会福利获得了很大的进展，同时亦符合了社会各界人士对社会福利的要求。虽然社会服务设施仍然不足，但随着政府房屋发展合约所获得的设施，不论近五年或未来的五年间都会有很大的增加。

展望未来，政府的社会保障政策除了巩固现有的社会服务外，亦会继续着重于向在本地区发展社会福利活动的不牟利团体及机构提供技术及财政帮助，使其能对儿童、青年、老人、缺乏工作能力人士及残疾人士等提供更大协助和服务。同时亦会充分发挥卫生中心的免费医疗服务，使本澳居民获得快捷、方便和有效率的医疗福利服务，亦会充分发挥社会保障基金投资之成果，以巩固该基金会履行对受益人所承担的义务的能力。而社工司亦会改组，加强对受资助机构的监察和牌照发放的管理，及提供更广泛和明确的家庭辅助服务，以促进改善家庭生活质量、解决家庭和成员所面对的困难和预防家庭问题的出现，并且加强对处于生活困难之个人提供更大的服务和协助，使其脱离危险边缘。同时，预防及治疗药物依赖办公室亦将会成为社工司内其中一个部门，使预防药物依赖及吸毒的社会工作及治疗工作在一个具有协调和集合各种力量的机构下，获得进一步的拓展，同时亦符合了政府精简架构的政策。

（原载林瑞光、郑亚洲编《行政》总第46期，澳门：澳门政府行政暨公职司，1999年12月）

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[1] 本文是1999年5月4日在北京举行的由行政暨公职司与北京语言文化大学合办的“澳门公共行政前瞻”研讨会上的发言稿。

[2] 叶炳权，澳门特别行政区政府社会工作局局长，澳门大学及葡萄牙国家行政学院公共行政硕士。