第二章　区域卫生规划的过程、编制与评价

第一节　区域卫生规划的过程

一、区域卫生规划的工作模式

区域卫生规划的编制并非一蹴而就，往往需要经过一系列复杂的过程才能形成最终的规划。科学合理的规划必然是基于地区实际情况而制定的，因此受各区域的实际情况和不同的卫生规划类型等因素影响，每项区域卫生规划也各有其独特之处。多年的卫生规划实践表明，一种精准适用于任何类型的规划工作过程是不存在的，但对每一项区域卫生规划的过程做概括总结后，还是能够从中提取出共性的和普遍适用的步骤。

正如前文所讲，区域卫生规划的主要工作内容是制定一系列的策略措施，缩小当前所处状态与理想目标状态之间的差距，推动区域卫生发展。而卫生系统或卫生组织的状态受内部因素和外部因素的影响，因此若能掌握影响其发展的外部因素和内部因素，则能判断卫生系统当前所处的状态，从而正确判断目前状态与设定目标之间的差距。卫生规划的重要工作就是正确测定规划工作需要解决的差距，以及制定策略从而缩小这一差距（图2-1）。

二、区域卫生规划的工作步骤

区域卫生规划工作开展之前，需要确定规划主管部门与参与部门，成立规划领导小组和编制工作班子，配备必要的经费和设备，明确时间进度和阶段考核指标。当规划编制所需的人、财、物等资源确定后，即可进行规划编制工作。一般规划制定要经历以下程序。

1.制定规划的准备

政府或相关部门组织一个规划制定小组，并做好相关准备，包括时间安排、预期成果、资料信息等，以及规划工作的授权书等相关材料。同时规划制定小组要确定工作日程、采用的工作方法和具体安排，联系负责部门取得规划制定工作所需材料。

2.背景分析

背景分析主要是对目前卫生系统组织状况以及与卫生有关的社会经济和人民健康状况的分析。根据分析结果确定重点卫生问题，制定卫生政策。对于大部分区域卫生规划而言，背景分析从内容来看包括卫生服务需要、卫生服务需求、卫生服务提供和卫生服务利用4个方面。从方法来看包括回顾性分析和前瞻性分析。回顾性分析重点在于明晰主要卫生问题、主要受影响的群体、人群所处生活环境状况及行为方式、人口变动与社会经济发展的关系等。前瞻性分析则要回答未来时期内可能存在的卫生问题及其主要影响人群、人群的社会和经济条件及未来可能发生的变化，以及这些变化对区域卫生状况的作用等主要问题。

3.建立目标和指标

根据形势分析，结合区域社会经济发展实际情况，科学设定卫生健康发展目标。可用目标分解的方法，将难以实现的目标分成若干阶段性目标，提供与其性质和规模相适应的卫生服务，逐步达到原来难以实现的目标。同时设定与目标契合度高、可测量的指标，监测规划的完成进度，以更好地推动规划的实施和实现。

4.编制规划

在前几个步骤的基础上，对区域卫生问题形成较为深入的认识，并确定最终解决方案后，在编制领导小组的协调下，开始进行规划的编制。编制过程中必须认真进行研究，听取各方意见和建议，最终形成区域卫生规划方案。

在规划编制过程中，需明确具体活动由哪些机构、用哪些资源、在何地用何方法在何时完成，特别要注意以下几点。

（1）各部门之间的协调：

卫生规划的制定通常需要卫生系统各部门的协作，需要纵横协调机制的保障。因此，在卫生部门内部，同一级的卫生机构，如医院、妇幼保健院、疾病预防控制中心、卫生监督部门之间的横向联系需要在实施规划中明确规定。不同级别机构（如市、县、镇、村）之间的纵向联系也必须明确。在实际工作中，规划制定者需要根据各地的具体情况，指定某单位或某部门负责某项活动的牵头协调工作。

（2）完成规划活动所需的人员：

确定完成规划所需协作关系后，下一步关键是要落实完成该活动所需的人员。为此，需要根据实际情况选出合适人员，并制定与之匹配的人员培训计划。

（3）经费支持：

资源和经费是规划执行的基础。首先需要测算规划资源需要量，其次需明确资源或经费来源。在此过程中，必然涉及规划预算。所谓规划预算，指将确定的各项卫生策略措施的财务需求转化为货币的形式，计算资源所需投入量。编制规划经费预算时需注意：①预算必须服务于、服从于规划目标，依据目标排序的需要，采取优先重点投入的计划程序，在资源有限的情况下，树立大局观念，保障整体利益，保证主要目标的实现和主要卫生策略的实施；②规划预算要与当地经济发展水平相适应，不能一味地求多求大，造成当地财政和人民的负担；③规划的投入应进行成本效益和成本效果的分析，提高资源、经费使用的社会效益；④要充分考虑筹集卫生资源的渠道；⑤对于长期规划，由于预算可能受到物价浮动和执行进度变化等因素影响，要考虑制定逐年滚动的年度预算。

（4）规划方案论证与确定：

以上分析现况、明确问题、制定目标和指标、制定规划等一系列活动成果的论证需要政府各个相关部门的协作以及社会各界的参与，政府上下级之间和部门之间要进行充分的沟通和协调，形成共识，组织区域内各部门和专家对方案初稿进行论证，并对规划的科学性和可行性进行综合评价，据此形成规划文件。