第一节
传统理论面临挑战

目前，人类社会正在从工业社会向信息社会转型，互联网成为重要的转型助推器，其综合性和整体性影响日益彰显。人们在享受互联网带来的各种便捷与惊喜的同时，也面临互联网空间泥沙俱下、鱼龙混杂的困扰。类似的困扰是所有新型媒介手段都曾经面对或可能伴生的现象，完全符合辩证法——利弊相生。但互联网自身的特点决定了其对人类社会的贡献与困扰令人震撼，其影响之广、之深，史无前例。面对互联网新型技术与应用带来的挑战，传统的管理理论与实践亟须转型和创新。

在互联网的诸多影响中，人们通常首先感受到其信息传播的威力。在信息技术的强力支撑下，经历了Web 1.0向Web 2.0的升级换代后，互联网发展成为具有快速、便捷、多媒体、全方位、互动式传播特征的新型媒介，兼具此前所有大众传媒的各类传播功能，同时又超越了它们。历史地看，任何一种媒介的更新或革命都会给既有社会生产、管理带来重大影响，而互联网产生的影响更为深远。它早已超越信息传播的单一层面，涉及人类社会生活的方方面面，并且不同程度地动摇了既有的社会、经济和政治生活的理论基础，对成熟的国家、社会和个人关系进行重构，对传统的主权、民族、文化和思想道德等构成挑战。相应地，过去行之有效的法律调节、行政管理和自我控制的手段在解决互联网空间的新问题时，往往显得力不从心。

一、理解现代治理理论

面对互联网发展中出现的各种问题和挑战，政治学、管理学和传播学等不同学科的研究者提出诸多理论和方法，传统管理向现代治理转型成为学者们的共识。但在社会治理的实践中，无论是俄罗斯还是中国，都存在着混淆管理与治理概念的现象，导致一些治理措施并未发挥应有作用，甚至引发社会公众的反感。因此，有必要首先厘清传统管理与现代治理各自的内涵与外延，进而思考互联网治理与发展的关系。

（一）互联网管理的基本内涵

管理是一个涉及范围极为广泛的概念，本书所关注的管理属于社会管理学范畴。社会管理学将管理分为两类。广义的社会管理指对整个社会系统的管理，即对整个社会活动、社会生活、社会关系的调控。狭义的社会管理指对社会某一特定的子系统的管理，即对社会生活、社会服务等方面的管理。[14]根据管理主体不同，社会管理又分为国家管理和社会组织管理。其中，国家管理常被称为社会行政管理，社会组织管理亦称社会自治管理。互联网管理属于社会管理的一个子系统，同时包含经济管理、政治管理、思想管理和狭义的社会管理等多方面内容。

管理的目标是秩序与效率的统一。管理的主体因客体和目标而异。以互联网为例，它既可以是国际组织，比如互联网名称与数字地址分配机构（ICANN），也可以是某个具体的主权国家或者地区行政机构，更包括不计其数的社会组织和企业，甚至网民个体。

因此，本书将互联网管理定义为互联网空间资源的合理配置与互联空间秩序的构建过程。参与资源配置和秩序构建的主体包括国家、社会和企业。信息时代与传统工业社会不同，管理方式也会发生变化。正如管理学家彼得·德鲁克所说，“要在这种新型的网络社会中进行管理，我们需要不同的行为、技巧和态度”[15]。互联网管理中出现问题往往正是因为管理者因循守旧，缺乏在“行为”“技巧”和“态度”上有所变化的内在动力或者行为能力，即管理创新不足，难以适应互联网发展的需要。因此，本书将对俄罗斯互联网治理的创新予以充分关注。

（二）治理与国家治理的目标

定义国家治理的概念之前，首先要明确什么是治理，治理与一般的管理有何区别。“治理”的英文表述为governance，源于拉丁文和希腊语，原意指控制、引导和操纵，并且长期与“统治”一词交叉使用。但是自20世纪90年代后，西方学术界，特别是经济学、政治学和管理学领域，赋予了“治理”一词新的含义，以反映“人类政治过程的重心的变化，从政府的统治走向没有政府的治理，从民族国家的政府统治走向全球治理”[16]。此后，关于治理的表述非常多，其中全球治理委员会的定义具有一定的代表性和权威性，它认为“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”[17]，一般有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，又包括私人部门；治理不是一种正式制度，而是持续的互动。

学者王绍光分析了“治理”一词在中国社会的意义演变。他指出，在20世纪80年代的出版物中，“治理”这个词出现时都不是用于人，而是用于物，比如治理黄河、治理“三废”，是处理的意思。今天所说的“governance”出现在1990年初，到1996—1997年才被真正广泛使用，意思是不要什么事都由政府管，也要让其他力量来管。政府不能大包大揽，经济让市场来管，所有制要多元，不要仅仅是国有和集体，还要有私有和外资。[18]

政治学家俞可平将“治理”定义为“一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式”。它由官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要，其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。[19]

可见，治理本身属于广义管理的一种，但它是以问题为导向，以协调为主要手段，以不同主体间的互动为表现特征。它追求秩序与效率，但有时为了达到治理目标，可能会暂时牺牲秩序与效率，寻找某种新的平衡，以实现公共利益的最大化。而管理追求的并不一定是公共利益的最大化。

既然治理的目的是最大限度地增进公共利益，那么作为公共利益的代表，国家自然应该是治理的主体之一。国家治理即指由国家主导的治理活动与治理过程。相对管理而言，国家治理外延更小，内涵更丰富。在此，将国家治理定义为由国家主体主导的，以问题为导向，以“善治”为目标，协调其他社会主体共同实施的管理行为。其管理客体是各种各样的“问题”。互联网国家治理客体即特指互联网基础设施、内容、技术及其发展与管理中存在的问题和面临的挑战。

如何理解治理的“善治”目标？俞可平综合诸家观点，归纳了善治的10个基本要素：合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正。[20]它既反映了人们对治理方法和路径的要求，即合法性和法治，也体现了人们对治理成果的理想追求，比如有效、稳定、廉洁、公正等，同时包含对治理过程的要求，比如透明性、回应、参与等。善治实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程就是还政于民的过程，它表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作。从全社会的范围看，善治离不开政府，更离不开公民；没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。

不过，尽管治理主体不断多元化，国家无疑仍然是诸多主体中最有力量最为重要的一部分，发挥着社会治理的主导作用。互联网国家治理即以国家为主体、以互联网为客体、以互联网发展与管理面临的重大问题为对象的治理行为与治理过程。

针对互联网的特殊性，除了国家治理外，还有一个重要的治理层面即全球治理。国家治理和全球治理之间的协调同样不可忽视。全球治理概念的普及同时也提示人们，要重视任何一个国家和地区的治理实践，从中发现具有普遍意义的启示，它也是本研究的出发点之一。

（三）治理与发展的关系

互联网治理以“善治”为目标，不能以牺牲互联网发展为代价，否则便失去了治理的意义。何为发展？互联网早期的野蛮生长是否属于发展？今天世界各国给互联网制定的各种规划是否属于发展？对互联网内容与传播的规制是否属于发展？只有正确理解发展的概念，才能判断治理行为是否正当与适度，最终评价治理措施存在的意义。

发展的概念从某种意义上讲，是由增长的概念演化而来。在古典经济学家眼里，增长即意味着发展。人们对发展内涵的反思在很大程度上始于第二次世界大战之后对发展中国家经济增长的研究。二战以后，循着单纯经济增长的发展模式，一些发展中国家经历了单纯依赖外援、片面发展经济、试图以外贸手段来获得经济迅速增长、希望通过引进先进的科学技术来消除或缩小与发达国家的差距等发展阶段，并取得了一定的经济增长成效，但由于缺乏必要的结构变革和制度变化，国家经济增长的结构效应不明显。此后，人们逐步认识到“经济增长并非最终目标，最终目标是发展”[21]。

1961年第16届联合国大会首次提出“联合国发展十年”的概念，明确发展中国家在1960—1970年即第一个发展十年中的国民生产总值年均增长率要达到5%的目标。正是在制定联合国第一个发展十年的目标期间，联合国首次提出了“发展=经济增长+社会变革”，标志着人类对自身进步的认识有了质的飞跃，即从单纯注重数量增长转变到经济社会的全方位变革。[22]可持续发展的概念由此逐渐普及，环境、经济和社会成为发展的系统组成部分。根据国际社会对经济发展的最新理解，本书认为，互联网发展并非简单的用户数量的增长或者渠道的增加，也包括公平使用、消除数字鸿沟、促进代际沟通、实现社会和谐等诸多指标。

借用联合国对经济发展的定义，本书将互联网发展定义为“互联网市场的增长+信息社会变革”。具体而言，互联网发展指互联网在特定地区（比如俄罗斯）的出现、扩散和不断渗透到社会生活各个领域的过程及其对社会变革的影响，既表现为数量的增加，也体现为社会结构的变化。互联网发展的大部分指标可以量化，比如市场规模、产品、服务内容及用户的变化等，但也有一些难以量化，比如社会变革。此处互联网特指以TCP/IP协议为基础的互联互通的计算机网络，即Internet。它既包括国际社会信息流通的整个网络体系，也包括在特定地区或国家内流通的网络分支；它包含不同技术标准下的网络及其应用，覆盖台式计算机、笔记本电脑、平板电脑、智能手机等一切能够接入互联网的终端。

因此，我们评价全球互联网治理或国别互联网治理的法律、政策与具体措施时，均应以是否促进互联网发展为准绳。我们既要考虑到互联网在全球或特定地区的扩散与渗透的能力是否有提升，也要充分认识互联网对社会结构的深刻影响；既要关注可以量化的各项指标，也要观察潜移默化的社会变革进程，并将其置于特定的社会、政治、经济和文化环境中，构建具体的研究模型。

二、突破传统国家主权理论

作为信息社会的重要产物，互联网不仅成功地构建出一个无所不包的虚拟空间，而且逐步渗透到现实社会的各个角落，对全球的社会、政治、经济和文化产生了极为重要的影响。它改变了人们交流和传播信息的方式，成为人类从工业社会向信息社会，继而向网络社会加速转型的助推器。以互联网为中心的网络空间被称为人类社会继领土、领海、领空、太空等四大空间之外的“第五大空间”[23]，对传统的国家主权和国家管理的概念提出现实的挑战。

国家主权能否以及如何投射到互联网空间，一直存在着较大争议。但研究俄罗斯互联网管理，无可回避地要涉及主权理论。主权理论是国家学说的重要理论，主权是国家的基石，是捍卫国家安全的屏障，它包括一般意义上的主权理论、国家主权理论以及文化主权理论等多个派生理论。

历史地分析国家主权，可以发现它始终是一个发展中的概念，具有理论创新的较大空间。国家主权概念起源于近代欧洲，在布丹、孟德斯鸠等启蒙学者那里发展成为系统的政治理论。主权是与国家不可分离的概念。主权国家的现代概念是完全自治的，因而是独立的、不服从任何其他国家的法律秩序的国家或社会。1648年，法国、西班牙、德意志诸侯邦国签署的《威斯特伐利亚和约》第一次确认了国家主权原则。经过三个半多世纪的发展和强化，国家主权成为当代国际关系理论和实践中最基本的概念之一。几乎所有的国际关系理论都建立在国家主权基础之上，以国家主权为出发点和归属。

在经济全球化时代，尽管世界经济与政治正在发生着深刻的变化，但一个不容置疑的基本事实是：国家关系仍然建立在主权国家基础之上，以主权国家为最基本的行为主体。而且，国家只要存在，就不会放弃自己的主权；只要国家依然是世界经济和国际关系中最基本的行为主体，国家主权原则就是不可超越的基本准则，并且是经济全球化时代不可超越的国际关系准则。当然，国家主权既然不是从来就有的，也不会永远存在，它最终会随着国家的消亡而消亡。只是今天，谈论国家主权的消失为时尚早。

对主权理论的挑战时有发生。20世纪80年代，“人权”高于“主权”的观点甚嚣尘上；21世纪初，“信息自由权”超越“国家主权”的声音时有所闻。网络“乌托邦”者认为，互联网空间不存在国家主权，因为无法用现有的海、陆、空三种物理边界对信息空间进行权力划分。作为一种新型权力，信息主权到底能否纳入国家主权的范畴始终存在争议，因为它涉及现实国家与虚拟国家的关系。

互联网时代，传统的国家主权的行使范围和传统作用对象观念将发生新的变化。国家主权的对外独立性和对内权威性面临着侵蚀与挑战。互联网的出现不仅使传统的国家主权的外延扩大到无形的“信息边疆”，使之更加相对化，而且通过向内外部扩张，加剧了主权的不平等现象。主权向内扩张主要指国家主权在国内从现实物理空间向虚拟世界的拓展，向外扩张主要表现为国家主权随着信息跨境流动而扩张，比如域名的境外解析权等。主权的内外扩张都可能引发观念上的冲突，或者实体间的权力争夺。国家主权外延的不断扩大，实质是人类技术手段及其影响范围不断扩大的过程。网络的跨国性和开放性使得传统的有形边界在所谓的网络空间中消失，并因此对国家信息主权的行使提出了前所未有的挑战。

要苛求三个世纪以前的主权理论家高瞻远瞩地将当今的信息主权明确纳入国家主权，那是天方夜谭。但这并不意味着主权理论无法接纳信息主权的这一新属性。实际上，主权理论本身是具有开放性的，具有进一步丰富和发展的空间。国家主权亦如此。

更何况，互联网商业化发展史已经证明，互联网本质上并未超越传统国家资源的特征。比如，从表面上看，互联网为全世界人民所共建、共有和共享，并没有谁对其进行领导，所有国家在网上都是平等的。但实际情况是，那些在信息技术方面领先一步的国家，凭借其技术优势可在网上恣意妄为，干涉别国内政；而信息技术发展较为落后的国家，却可能因此陷入国家主权被横加干涉、国家安全遭受威胁、国家信息疆域受侵犯、国家尊严和利益受损害、国家对内控制和对外国际关系主体地位被弱化等境地，在全球信息争夺战中处于劣势。斯诺登事件、“颜色革命”等已经让人们对互联网空间的自由与平等有了新的认识，很大程度上粉碎了人们对虚拟世界“去中心”“去主权”“去意识形态”等的幻想，真正的“虚拟国家”的崛起或许尚需时日。

进一步分析可以发现，国家主权并不构成国家参与信息化和信息全球化的障碍，反而是现有的主权国家对信息化和信息全球化的全力支持才使得所谓的网络社会得以快速构建。无论是传统的互联网还是今天的移动互联网，无论是基础设施的建设还是通信规则的实施，无论是市场的开发还是信息的流动，缺乏主权国家的积极参与，前述任何一方面都无法实现。毕竟在理论上，主权国家有选择不参与信息全球化的权力和自由。既然主权国家选择参与信息全球化的建设，那么从权利—义务关系看，它们也不会因为信息全球化而放弃对信息的管理权。因此，当务之急是从理论上进行创新，解决传统主权国家理论在网络空间的适用性问题。

三、发展信息主权理论

信息时代，信息就是资源，谁掌握了信息，谁就能控制世界，谁就拥有未来。信息战争悄无声息，却无处不在，无时不在，对信息的争夺是一种兵不血刃的博弈。在信息社会里，传统国家所谓的经济发展、政治命脉、军力强弱等关键因素，如果失去信息控制权的支撑，将变得相当脆弱。无论是从理论上看还是从实践上看，当前的国际社会实际上难以接受信息主权游离于国家主权之外的“乌托邦”思想。

那么，理论上信息主权到底包含哪些内涵呢？

信息主权是一个政治和法律范畴，也是一个历史范畴。它是在信息革命和全球化趋势背景下，在以Internet和全球电子通信网络为代表的信息社会与新信息观形成的过程中，由政治主权、经济主权和文化主权派生出来并与新信息观结合而产生的，是现代国家主权的一部分，也是信息世界国家观念的表现形式。[24]

与国家主权的内涵一样，信息主权也体现为对内和对外两个方面：对内体现为国家对其领域内任何信息的制造、传播和交易活动拥有最高权利；对外体现为国家有权决定采取何种方式，以什么样的程序参与国际信息活动，并且有权在信息利益受到他国侵犯时采取措施进行保护。具体来说，信息主权包括信息控制权、信息管理权和信息共享权。[25]

所谓信息控制权，是指主权国家对跨境数据交流的内容和方式的有效控制权；信息管理权则表现为一国对本国信息输出和输入的权利，以及在信息领域发生争端，该国所具有的司法管辖权；信息共享权是指在国际合作的基础上实现全人类信息资源共享的一种权利。第三种权利突出了信息社会资源的共享特征。

研究互联网管理，很重要的部分是研究互联网信息的控制权、管理权和共享权。其中，控制权尤为重要。在网络环境下，信息控制权包括两个方面的内容：一是具有独立的信息技术和信息生产体系；二是拥有确保网络中的本国信息资源不被窃取、污染、篡改、毁坏以及抵御有害信息侵蚀、破坏的权利。在网络时代，信息控制权是一个主权国家在网络社会中取得立足之地，并不断发展壮大的保证，一个国家若失去了信息控制权，则该国的政治、经济命脉就会在无形之中被他国或若干强国所控制。[26]

信息控制权是信息管理权行使的前提条件，无力控制，自然难谈管理。而要实现信息控制的效果，就必须行使好信息管理权。它包括以下基本内容：一是制定信息领域的法律、法规；二是确定国家信息发展战略，对本国信息资源进行有效的生产、加工、储存、流通和传播；三是建立国内信息市场的监督机制，对本国信息输出和外国信息输入的内容和流动方式进行管理和监控；四是依据一定的准则，对信息领域发生的纠纷行使管辖权。其中，第一项是国家立法权在信息领域的体现，第三项直接涉及信息的跨境传播，其功能主要是保护国家信息安全以及排除危及国家主权的有害信息。

需要注意的是，任何一个主权国家在行使信息控制权和管理权时均不能违背互联网信息传播的本质特征即资源共享性。正如爱尔兰剧作家萧伯纳所说：你有一个苹果，我有一个苹果，彼此交换一下，我们仍然是各有一个苹果；你有一种思想，我有一种思想，彼此交换一下，我们就都有了两种思想甚至更多。互联网深受人们喜爱的一个重要原因是，它能让人们充分体验分享的快乐。因此，正确行使信息共享权是互联网管理须臾不可忘记的权利，在某种程度上也是一种义务。当然，信息共享权本身的内涵也是很丰富的。它主要体现为：一是主权国家拥有相对独立的信息产业市场和较高的信息资源利润。信息共享权不仅体现在对网络上流动的信息本身的分享，更重要的是对信息市场、信息产业所带来的信息经济利益的平等分享。二是维护主权国家在网络空间的话语权和平等的参与权。能够平等地参与全球网络规则的制定，这也是国家主权平等原则在互联网背景下的重要体现。三是维护国家在网络世界的民族性，即网络上有相当数量的反映本民族传统文化、价值取向、社会意识的资源信息。信息主权是国家主权在互联网和全球化背景下新的表现形式，它给国家主权的概念赋予了更深刻的内涵，也是各国在信息时代维护国家主权和独立、反对信息殖民主义和霸权主义的必然要求。传统的国家主权概念偏重政治、经济和外交，强调对内的最高权和对外的独立权，而信息主权使国家主权的范围从现实的疆域拓展至虚拟空间。

不过，即使从理论上认可信息主权是国家主权的一部分，要真正维护国家信息主权仍然面临许多挑战。它涉及国家信息管理能力、司法管辖权、现有法律制度的适用性、信息霸权主义、信息殖民主义等诸多方面。当前，由信息主权概念衍生出数字主权概念，后者的外延更为广泛，受到了俄罗斯政治家和学者的重视，并被视作互联网国家治理的一个重要的战略目标。

综上，国际互联网治理对传统管理理论构成挑战，亟须结合各国的治理实践，及时加以总结，促进理论创新和突破。其中，国家治理、国家主权和信息主权是理论创新的三大方向，但并非理论创新的全部。本书认为，互联网国家治理即主权国家通过相应的机制和手段，部分或全部地行使自己的信息控制权、信息管理权和信息分享权的过程。诚然，无论是在理论上还是在实践上，互联网管理中的信息主权问题都有待完善和丰富。在理论趋向成熟的过程中，类似美国、俄罗斯、中国等传统意义上的主权大国的实践，更具研究价值。