1.3 普惠金融的生态体系

从各国的实践来看，普惠金融已经发展成为一个多主体、多层次、多产品的生态体系，在满足各种普惠金融主体的多元化金融需求的同时，要更为合理地分担相关成本。

1.3.1 普惠金融的服务对象

在许多发展中国家，贫困人口被传统金融排除在外，极少使用金融服务，可以说普惠金融主要服务于那些被传统金融排除在外的群体，他们有共同特点：贫困、收入较低、居住在偏远地区等。我们不仅仅要寻找他们被传统金融排除在外的原因，更要寻找将他们纳入金融服务体系的途径，以及他们所需求和能够承担的金融产品。

综上所述，普惠金融的客户——贫困和低收入人口被排除在正规金融体系之外的原因不外乎以下几个方面：首先，信息不对称、缺乏抵押品等使得信用风险较大，居住偏远、交易额较小等导致交易成本较高。但是，这些得不到传统正规金融服务的绝大多数企业和个人都有信用，能够按时偿还贷款，但申请不到贷款；有收入，能够支付保险金，但得不到保险服务；希望有安全的地方储蓄资金和积累财产，通过可靠方式从事汇兑和收款，但是却被传统正规的金融机构拒之门外。因此，他们需要普惠金融机构向其提供便利的、能够负担得起的、可持续的、安全可靠的金融服务。一方面，随着利率市场化的开展，越来越多的正规金融机构为了适应日益激烈的竞争趋势，逐步扩大客户范围，开始面向低收入者和小微企业，从事零售银行业务；另一方面，微型金融机构（如村镇银行、小额贷款公司等）向贫困和低收入人口提供必要的金融服务，包括金额小、期限短、可重复的小额信贷服务；安全、便利的储蓄服务，以使穷人更好地应对未来重大生活事件的支出；安全快捷、收费低廉的支付服务，如国际劳工汇款等；微型保险服务，以帮助贫困和低收入者抵御经济危机，为其健康、生命、财产和家畜等提供必要的保险服务。

也就是说，普惠金融体系的客户包括所有阶层，特别是目前那些被排除在正规金融体系之外的贫困和低收入客户，具体包括三部分：一是农村和农户；二是城镇中的中小企业或小微企业；三是城乡贫困群体。普惠金融的客户对金融服务的需求决定着普惠金融体系各个层面的行动。

1.3.2 普惠金融服务的提供者

普惠金融体系的支柱是零售金融服务的提供者。在普惠金融体系下，需要各种金融机构共同参与并提供不同的金融服务，来满足客户的多样化需求。根据机构性质，我们将普惠金融服务提供商分为银行类金融机构、非银行金融机构、非政府组织和合作性金融机构等。

1.银行类金融机构

越来越多的银行和其他传统金融机构看到普惠金融服务的巨大前景和潜力，特别是受到政府的一些扶贫政策和优惠措施的引导，开始向中低收入客户提供普惠金融服务。这类金融机构具体包括政策性银行、国有商业银行、股份制银行、邮政储蓄银行、小额信贷银行、农村银行等。

政策性银行往往贯彻和配合政府特定的经济政策和意图，并力争保本微利。在我国，国家开发银行、进出口银行和农业发展银行三家政策性银行在1994年先后成立，特别是农业发展银行主要面向农业、农村和农民，承担政府转账、支付或收款等特定业务。

国有商业银行拥有广泛的客户群体和数量众多的分支机构，提供包括储蓄存款、国际或国内货币转账等收费或贷款服务，其典型例子是印度尼西亚人民银行（BRI）。BRI成立于1968年，是印度尼西亚规模最大的小额信贷服务机构，设立了数量众多的村行（UNIT），被政府指定向农村地区提供“绿色革命”贴息贷款，不断开发符合中低收入人群需求的金融产品。BRI取得了令世人瞩目的商业成功，证明了正规银行机构同样可以很好地开展小额信贷活动，但应该设立独立的小额信贷部门，釆取完全不同的管理方法。

邮政储蓄体系也是普惠金融体系的一个重要组成部分。在很多国家，国有的邮政储蓄体系可以利用世界上最大的分配网络向农村及城镇地区提供小额账户管理和普惠金融服务。2007年3月，我国在改革邮政储蓄管理体制的基础上组建中国邮政储蓄银行有限责任公司，并于2012年1月整体变更为中国邮政储蓄银行股份有限公司，目前已经建成覆盖全国城乡网点面最广、交易额最多的个人金融服务网络，普遍开展小额信贷和小微企业贷款等普惠金融业务。

专业小额信贷银行可以由非政府小额信贷组织升级而来，也可以由综合性商业银行专门设立，如著名的孟加拉乡村银行和玻利维亚团结银行。乡村银行通过提供持续信贷的方式较为成功地解决了贫困问题，实现了社会发展和获得盈利的双重目标，因此被很多国家效仿，成为国际上小额信贷、微型金融和普惠金融的主要模式之一。

农村银行规模较小，分支机构较少，但也是从事普惠金融服务的正规金融机构之一。农村银行及社区银行使用补贴资金或商业资金，向那些无法获得储蓄、典当、贷款等服务的个人和企业提供可持续的金融服务，如菲律宾拥有近1000家这类银行，其中最大的是绿色银行，其宗旨是向无法提供担保的农村地区的农民、国有或私人部门的雇员、小商业者提供零售金融服务。

2.其他金融机构

从事普惠金融服务的其他机构包括抵押贷款机构、金融租赁公司、消费者信贷协会、保险公司等，这类金融机构属于正规金融体系，接受监管当局的监管。从法律和管理角度来看，普惠金融提供商采取非银行金融机构的形式更容易获得政府和监管当局的许可，但其产品和服务范围也受到较为严格的限制。具体来说，特许的非银行金融中介机构如小额信贷公司和担保公司提供非抵押的信贷产品和服务，服务于低端市场和小型企业；保险公司常常作为其他机构的再保险者提供微型保险服务，或通过零售机构以代理的方式向低收入客户提供服务；转账支付公司向中低收入群体提供在国内或国际间进行快捷可靠的转账服务；非银行私人零售商如典当行、放贷者、农业供销商等，向低收入人口提供金融服务，规模十分庞大。

在国际上，印度的SHARE是较为成功的非银行金融机构的代表。SHARE主要基于自我雇佣项目向穷人发放小额贷款，并提供咨询和培训服务，自创立以来，其资产收益率和利润率由负转正并不断攀升。

在中国，除了上述的非银行金融机构外，参与普惠金融的还有一类新兴的银行业机构，即村镇银行。2006年12月20日，中国银监会出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，提出在湖北、四川、吉林等6个省（区）的农村地区设立村镇银行试点，全国的村镇银行试点工作从此启动。作为立足县域、支农支小的专业化社区型银行，村镇银行是农村金融服务体系不可或缺的组成部分，也是发展普惠金融和实施金融扶贫的重要载体。

3.非政府组织

非政府组织（Non-Governmental Organization，NGO）是现代小额信贷领域的先行者，提供信贷等金融服务以及和健康、教育等关联的基本的金融服务，目的是改善贫困和最贫困人口的社会福利。非政府组织很大程度上弥补了银行不能有效为穷人服务的空白。一般认为，全世界至少有数千家非政府小额信贷组织，其中最著名的是孟加拉乡村促进委员会（BRAC）、孟加拉社会进步协会（ASA）等。

为了促进小额信贷的全球拓展，非政府组织开始建立全球网络，来为更多的低收入者服务。与此同时，非政府组织试图覆盖更贫穷和更偏远的客户，这种拓展趋势虽然不一定会与商业化和可持续的目标冲突，但非政府组织需要花费更高的成本和更多的时间来实现可持续发展。

此外，一些非政府组织正在转制为正规金融机构，这种转制虽然成本巨大，但能够提供更好的金融服务，从而增加其客户规模和覆盖率。

4.合作性金融机构

合作性金融机构一般由成员共同所有和经营，大都属于非营利金融组织，能够提供包括储蓄、支票账户、贷款、保险和资金转账等在内的金融服务。合作性金融机构主要包括各类合作社、信贷联盟等信贷合作组织和资金互助组织，这些机构一般将其所获得的收益在弥补了成本后在成员内部进行分配，收益形式包括按照成员份额获取的红利、增加的存款利息、降低的贷款利率，以及更为优质的金融服务等。

5.金融科技企业

随着数字普惠金融的快速发展，相关领域服务的提供商——各类金融科技企业，也成为普惠金融领域越来越重要的参与者，而且涉及普惠金融服务的各个环节。从目前的实践看，大致涉及两大领域，一是互联网平台，二是数据服务。

互联网平台主要通过电子化、数字化的交易平台或电子交易工具为交易参与者提供支付、转账、储蓄、信贷、保险、证券、财务规划和银行对账单等一系列金融服务，包括第三方支付平台、众筹平台、综合性互联网金融平台、互联网保险平台等。数字交易平台上的各类金融组织依托互联网、大数据、云计算技术开展金融服务，具有开放、共享、对等、高效、便捷的特点。

数据服务包括两类，一是在有合法授权的前提下，基于互联网和其他信息源，采集各种结构化和非结构化数据，用于评估客户风险和分析客户需求。二是在大数据基础上，运用数字技术，对个人和企业的数据进行信用评价。与传统征信相比，基于大数据的评级更具实时性和全息性，对数字普惠金融中常见的欺诈行为也更有针对性。

表1-1 提供数字普惠金融服务的金融科技企业

1.3.3 金融基础设施

具体来说，金融基础设施包括一系列由公共和私人部门提供的金融业支持机制，即金融业（包括信用局、评级机构和审计部门等）可获得的信息基础设施，支付、清算和结算系统以及公认的标准体系，还可以进一步延伸到法律系统、规章制度以及强调创新的国际金融体系和基础设施。

具体而言，支付、清算和结算服务能够使资金在金融机构之间充分流动并为安全交易提供保障；信用管理服务能够使管理者提高经营决策水平，使投资者做出科学的投资决策，并帮助金融机构降低风险和成本；技术支持服务可以完善并提高金融机构现有的管理能力和效率，并构建全球化的知识体系；网络支持组织能够使普惠金融机构分摊金融基础设施和服务的成本。

图1-2 普惠金融的金融基础设施和相关服务

资料来源：国家金融与发展实验室整理。

加强普惠金融体系中金融基础设施的建设，目的是提高透明度、实现信息共享、扩大行业内的竞争、鼓励创新，从而使零售金融机构能够以较低的成本提供更为优质的普惠金融服务。

1.3.4 政府和政策环境

宏观层面主要体现在政府应创造良好的政策环境，一个恰当的立法和政策框架能够使一定范围内的金融服务提供商共存并实现良性竞争，从而为大量贫困客户提供优质、高效、低成本的金融服务。

在普惠金融体系中，政府在以下几个方面发挥着重要作用。一是保持宏观经济稳定；二是推动利率市场化；三是实行适度的金融监管政策。还有其他一些政策也比较重要，比如营造有利于合同执行的法律环境等。另外，还有一些方面是以间接的方式影响着普惠金融体系的构建，比如道路桥梁等基础设施、电信技术、健康、教育、医疗、社会保障与福利等。这些服务越好，交易成本和风险就越低，创新的机会就越多，金融服务的覆盖范围就越广泛。

除一般性的政策外，政府还可以通过引导性的政策来促使金融机构为那些被排斥在传统金融体系之外的群体服务，包括优先放贷或强制执行最低金融服务、监管激励、通过银行账户发放政府福利，等等。

总的来说，政府在构建普惠金融体系中发挥着至关重要的作用，但也需要注意界限。一方面，政府要为各种类型的金融机构提供一个有利于竞争与可持续发展的政策环境，努力保持宏观经济稳定，灵活运用一些监管政策激励金融机构为弱势群体和贫困人口服务；另一方面，要尽量避免直接干预、直接放款等造成的市场扭曲，从法律制度着手，促进普惠金融的健康可持续发展。

总之，如图1-3所示，普惠金融的生态体系包括需求者、供给者、基础设施和政策环境四个层面，这四个层面的不断融合就是一个逐步向发展中国家、向那些更为贫困偏远的人口开放金融市场的过程。

图1-3 普惠金融体系的构成框架

资料来源：国家金融与发展实验室整理。