二 社会秩序的动态平衡

社会变迁必然会牵动社会关系格局，引发既有秩序及其内在动力来源的调整，导致“秩序与活力”平衡问题。在长时段、大跨度、迅疾而剧烈的社会变迁中，社会结构的转型、分化与重组，形塑着中国社会的基本秩序。为保障中国社会在剧烈变迁中平稳有序运行，党和国家通过不同时期的社会治理模式的调整在“秩序与活力”中寻找着平衡之道。

中国在总体经济社会迅猛发展和转型的同时，最大限度地保持社会有序运行并呈现和谐稳定局面的一个重要原因就是党和国家不断推进社会治理转型、发展来实现社会生活的再组织、社会秩序的再协调与社会共识的再凝聚。概括而言，新中国成立70年来，中国社会治理方式在历史探索中经历了三次重要转型，从计划经济时期的社会管制到市场化改革时期的社会管理，再到党的十八大以来的社会治理。这三次转型既是社会发展形势客观推动的结果，也是党领导人民群众审时度势做出的富有魄力的选择。

在某种程度上，传统中国社会的治理结构是一种“双轨”结构，呈现“上下分治、双轨并行”的特点，其历史甚至可以追溯到所谓的“封建与郡县”之辨。相对而言，封建制侧重于内生性的生活逻辑和治理机制，即在分封而建、各司其土的前提下，以宗族礼治和教化作为维持秩序的基本原则。而郡县制则代表外在的治理组织机制，强调以行政和法律力量建立大一统的“公天下”国家形态。“双轨政治”也被视为“二元合一”的治理模式，在这种模式下，稳定的社会形态表现为“寓封建于郡县之中”的社会秩序。[8]这种模式虽然长期对中国人的社会生活发挥着协调作用，但中国社会却始终没有摆脱“一盘散沙”的状态。

1949年新中国成立以后，党和国家根据政权建设以及经济基础和社会秩序建设的需要，进行了全面的制度重建，在较短的时间里就建立起高度集中的计划经济体制，以及与其相适应的一套社会管理制度，包括单位制、人民公社制、户籍制、街居制、信访制度及阶级分类制度等。这套制度体现为社会的组织方式、福利模式和意义系统，几乎涉及人们最基本的生产和生活资源，与公共产品的配置领域直接相关，遵循集体主义工作伦理和平均主义分配原则。由于管理制度、分配原则与指导思想之间相互匹配、彼此支持、运行高效，社会生产与生活被有序地组织起来，并达成了高度一致的社会认同。然而，这种“有效”的后果是，社会失去了流动和活力，社会的自主性和权益意识也被遮蔽，以至于自我调节的机能弱化。在某种意义上，这种“秩序与活力”的不平衡是“苏联式”现代化在中国实践的结果，必然导致中国社会变迁的动力单一化。[9]

改革开放开启了社会主义市场经济建设的进程，为社会生产力的解放提供了新的制度支持，同时解决了人们生活水平无法提升的问题。随之，乡镇企业异军突起，人口大规模流动，个体私营经济在城乡如雨后春笋般地发展，这些急剧的变化使得只靠行政指令配置资源的传统计划体制不断面临重大挑战。20世纪90年代初期，我国正式明确了建设社会主义市场经济体制的目标，并从理论到实践不断摸索如何将市场机制与社会制度的优越性相结合。在此过程中，出台了一系列新政策，社会生活领域出现了许多新变化。一批又一批原属于“体制内”的职业群体因种种原因离开或溢出单位，直接流向基层社区。就业安置、福利供给等一系列资源的配置机制，从原来国家垄断几乎全部资源的配置机制转化为多元化的资源配置机制。市场和社会开始成为提供资源和机会的主体，这直接意味着国家与社会关系的调整。与传统结构的松动和社会流动加快的进程相伴随，社会生活领域一方面出现更多的矛盾分化，另一方面自主性也在局部萌发，活力相对增长。90年代中后期以来，市场逻辑开始影响住房、医疗和教育等基本民生领域，尤其是城市住房制度改革快速、全面推进，具有社会属性的业主委员会和带有市场属性的物业公司应运而生。这不仅意味着社会自主性的生成获得了外在条件和推动力量，也显示出基层社区有了主动解决自己生活问题的动力。政府管理与社会自治的互动关系由此变得复杂起来。总体上看，社会治理架构下“秩序与活力”的关系呈现新的面貌。这一时期，由于受到经济系统与社会系统非均衡发展的影响，新社会秩序的生成仍然没有摆脱对传统体制的路径依赖。超越“一元式”社会管理的治理转型，仍然囿于单位制之后的社会生活再组织与社会秩序再协调的窠臼之中，“秩序与活力”的关系也没有达到理想状态的均衡。

改革开放后的20多年中，市场机制在解决“秩序与活力”的平衡问题方面，虽然激发了社会活力，推动了经济发展，但由于市场逻辑快速向社会生活领域渗透，又引发了一些始料未及的新问题，诸如发展不均衡、社会不平等、民众生活预期不稳定等。而且这些新问题比以往更加复杂，给“秩序与活力”的平衡带来了更大的挑战。因此，推进社区服务成为民政部当时重要的工作。

党的十八大报告提出，要加快推进社会体制改革，加强和创新社会管理，加快形成基本公共服务体系和现代社会组织体制。党的十八届三中全会进一步提出，要创新社会治理体制，并从改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效防范和化解社会矛盾的体系与健全公共安全体系等方面，对创新社会治理体制进行了部署。党的十九大报告又明确提出，要“打造共建共治共享的社会治理新格局”。社会治理新格局的先行建设首先在基层社区层面开展。在当前基层社区治理的实践中，“一轴多元”的社会治理体系正在形成，凸显了社会治理的主体秩序和社会治理转型的新方向。这意味着在党建引领下如何于共治中优化社会治理，在社会主要矛盾转变的情境下形成“秩序与活力”相互支持的新局面，是一个需要审慎面对的深层次的问题。

中国疆域辽阔、人口数量庞大、地区和文化多样性丰富，治理难度之大世所罕见。尽管社会秩序建构有其自身的路径，但本质上与社会治理方法有关，即社会治理方法塑造了社会秩序。应该说，社会秩序是隐藏于社会运行体系中相对稳定的线索，当社会主体接受了这种社会秩序，其行动就会表现出可以预见的模式。新中国成立初期的社会治理目标是建立和维护社会主义制度，此时的国家治理规模使得采用指令式治理成为最优选择，或者说国家有意将治理规模加以限定，以便采用指令式治理模式。改革开放以后，社会治理的目标是增强社会活力，社会主体得到发育、活力增长，国家治理规模迅速扩大，在此情况下，仍采用指令式治理模式已难以有效治理整个国家，因此放权和授权成为有效治理的重要手段。党的十八大以来，国家意识到仅仅将社会主体作为社会治理实施者，不仅无法有效实现多样化的治理目标，也不足以实现新时代社会治理的统筹目标。面对复杂多变的国内外形势，国家一方面继续保持并进一步增强社会活力，另一方面又要实现更加有力的社会整合并建立更加有效的社会互动规则。在这样的背景下，统筹社会治理成为新时代实现社会有效治理的最佳治理方法。而如何在现有条件下推进“秩序与活力”动态平衡发展，将是中国在社会治理模式方面长期探索的任务，也是一个需要不断再研究的重要课题。

中国社会治理转型呈现渐进式特点，但其始终不是简单的线性进程，而是具有波浪式前进的特点：某一个发展阶段稍高一点，另一个发展阶段有可能稍低一点，但是总的来看又表现为台阶式攀升的发展规律；当几个波浪式发展阶段嵌合在一起时，便需要经过相当长时间的磨合调整才能实现新的阶段性跃升。现实中，中国社会治理转型既不是传统单位制的当代再造，也不是简单的一元化行政管理体制的快速“膨胀”，而是一个在迂回往复中不断完善的过程。在中国社会发展变化的关键时刻，总能发现中国共产党“总揽全局、协调各方”的重要核心作用。

坚持以人民为中心的发展思想，是把中国共产党与世界上其他政党区别开来的试金石，其正确性也为中国实践对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律的长期探索所检验。中国面对变化的国际形势、面对国内深化经济体制改革带来的种种社会问题，依然能够保持发展与稳定的积极态势，这在较大程度上得益于社会认同这个由国家制度推进的社会整合带来的公共产品。从中我们可以发现中国共产党在长期的革命斗争和改革开放的推进实践中逐步形成与完善的三种治理机制——倒逼机制、预期引领机制和转危为机机制。[10]这些机制之间互相配合、彼此支持，发挥着重要作用，使得国家可以不断突破旧体制下形成的利益固化藩篱、冲破观念障碍。（1）倒逼机制与中国现代化发展进程中的“冲击-反应”模式和中国文化基因中的“内在发展冲动”紧密联系，具体问题和实践压力逆向推动社会治理体制改革，促进社会治理格局不断完善。（2）预期引领机制与中国政治制度所倡导的群众路线及实施的政治协商制度、各种基层民主制度等相吻合，在了解人民群众困难、需求和期待的基础上引导社会心态，促进了改革共识的达成。（3）转危为机机制沿袭了中国共产党具有的背水一战、大破大立、狭路逢生的辩证意识，使我们主动从各种困难处境中找寻突破的可能性，进而将原有劣势转化为进取性和开创性力量。正是在这一前提下，中国的社会治理体制机制建设被不断推向更高的层次、更新的高度和更高的境界。