二、我国学前教育发展的问题解析

我国学前教育的发展虽然取得了可喜的成就，但仍然是各级各类教育中最为薄弱的环节，存在某些急需解决的问题。主要表现在教育资源短缺、投入不足，师资队伍不健全，体制、机制不完善，城乡区域发展不平衡，一些地方“入园难”问题突出。

改革开放以前，幼儿教育的管理模式相对单一，基本采取教育部门出资办园和以国营企业、单位及农村人民公社办园“两条腿走路”的办法。由于经济发展程度和管理体制的局限性，导致办园经费严重不足，幼教事业发展缓慢。随着改革开放的深入与持续，我国改变了传统学前教育的发展路径和政策，动员全社会力量，采取多元化的办学方式，形成了“多轮驱动”的发展局面。

我国经历了经济与教育高速发展的时期，客观的历史发展阶段和现实国情导致宏观政策对学前教育的关注度不足，资源分配较少，学前教育发展的矛盾相对其他学段更为突出，改革的紧迫性也更强。

第一，财政：经费投入相对不足，资源分配尚不均衡。

长期以来，我国学前教育方面的经费投入占 GDP 的比例维持在0.1%以内，而且很长一段时间内保持在0.06%的水平，相比经合组织（OECD）国家占GDP比例0.5 %的平均水平还有很大的距离，墨西哥学前教育投入占比甚至达到了0.8%。

我国学前教育生均经费支出也处于极低的水平，落后于世界大多数国家，相当于经合组织国家平均水平的5.3%，欧洲19个国家平均水平的5.2%。

数据显示，我国学前教育经费长期维持在整体教育经费投入的1.5%左右的水平，虽然从2009年开始实现了相对快速的增长，但在整体教育经费投入中也仅占2.35%。而经合组织国家学前教育经费占整体教育经费的比例普遍超过了8%，一些甚至超过了10%。

现行教育财政体制使得国家、省、市、县四级财政部门之间缺少纵向转移支付的关系和活动，同级财政部门之间、不同部门财政机构之间也缺乏横向的联系，资金流向单一僵化，缺乏灵活性。学前教育经费由妇联、教育、卫生和其他部门分割管理与支配，各部门之间资金调剂困难，资金使用效益低下，这是在有限的资源条件下配置不优化的主要原因。

松散的管理模式使得幼儿教育财政经费投入范围相对集中，存在向优势地区倾斜的状况，这使得弱势地区无法形成学前教育财政均衡状态。“重分配、轻管理”的幼儿教育财政投入体制使得一些公办园人浮于事、资金浪费。目前公办幼儿教育机构质量参差不齐，无法有效满足日益增长的教育需求。

第二，管理：财政政策审批分散，人员素养有待提高。

首先，学前教育机构审批单位分散，缺乏统一的审批标准，不同部门各自为政，标准流程冲突。幼儿园的审批主要由地方教育行政主管部门的普通教育科（教育部门办园）和成人职业教育科（民办幼儿园）负责，幼儿园的举办单位和民政部门也是重要审批单位，多重管理导致学前教育机构的成立手续烦琐，制造了人为障碍。

其次，监督管理政出多门，部门间权责不清，相互推诿现象较多。在幼儿园的日常行政管理中，业务管理和日常管理实行“谁审批，谁管理，谁负责”的原则，也存在一定程度上管理业务交叉的现象。业务主要依靠县（区）教委学前科、教研单位、培训单位、卫生局、妇幼保健所和疾病控制中心等。而日常监督检查中，教育、卫生、消防、物价、财政、地税、民政等多个部门都参与其中，形成了多个部门共同管理的局面，部门之间的不协调容易影响幼儿园的正常运转。

最后，管理人员不专业，权责不明确，是造成学前教育管理混乱的重要原因。地方负责、分级管理的体制，导致中央和省级部门对学前教育的管理和规划缺乏信息支撑，也缺乏快速有效的执行通道，导致一些地方出现了黑幼儿园，造成恶性事件频发，家长和学生的权利难以得到规范保护，相关的法律制度也有待完善。

第三，教师：数量不足，质量不高，职业认同有待增强。

学前教育教师队伍基本保持稳定增长的态势，在《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》出台后维持在高速增长的水平，但数量和质量的增长与学前教育的正常需求还有一定差距。随着学前教育布局的调整，其他部门办园和集体办园的数量逐步缩减，这部分幼儿教师的规模逐年缩减。

整体来看，民办园的增长速度高于公立幼儿园的增速，从数量上看，民办园已经成为学前教育的主要力量，发展势头良好，趋势值得肯定（见表1—2）。

学前教育阶段专任教师总体规模不断增加，而其占教师总数的比例却呈逐年下降的趋势（见表1—3）。这种教师任职结构的失衡，有碍学前教育总体质量的改善和提高。我国目前学前教育无论是专任教师还是教师总量都与政策规定有相当大的差距。

随着我国对学前教育的重视程度不断提高，学前教育师资的学历和职称情况有所好转。专科以上学历的教师占比不断上升（见表1—4），一半以上的幼儿教师已经拥有了专科或专科以上学历。师资结构的改善对学前教育的质量提升有着重要的意义。

同时，由于区域经济发展不平衡，以及各地方政府对学前教育的重视程度和财政投入不同，造成了城乡之间和不同办园模式之间的学前教育机构发展规模和水平不平衡。学前教育资源的倾斜程度也不均衡。

随着城镇化的发展，大量的农村幼儿流向城市和县镇，使得城镇的收托压力增大，人口结构的急剧变化是目前学前教育发展面临的巨大挑战之一。近年来我国城市和县镇的入园幼儿人数都大幅增加，特别是在县镇，在园幼儿人数增加的数量和速度大大高于幼儿园数的增加。这也导致了在城市中“入园难、入园贵”现象的出现。与此同时，农村幼儿园的入园人数未明显增加，农村幼儿园的规模在逐渐缩小，引发了一系列的问题。

目前，由于幼儿师范学校合并或升格，专门的幼儿师范学校大多已经取消，进入到更高层次的综合大学体制内部，成为综合或师范院校中专业教育的一部分。高校学前教育专业承担培养优质学前教育师资的任务，虽然满足了一部分城镇幼儿园对优质学前师资的需求，但广大基层农村和民办幼儿教育机构却很难求得高校学前教育专业毕业生，使各类中等学校幼师班需求提升，降低了学前师资初始的从业水平。这种表面上的层次提升反而减少了偏远地区的学前教育师资来源，导致了偏远地区幼儿教师的数量和质量的下降。同时，学前教育教师培养和福利、地位等问题，阻碍了优质师资向学前教育和中西部地区的迁移。

《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》明确提出发展学前教育要充分调动各方面的积极性，要求各级政府在大力发展公办园的同时，采取多种措施鼓励和扶持社会力量办园，为家长提供多层次、多样化的选择空间，试图从根本上解决学前教育的供需矛盾与学前教育重要性之间的不平衡状态，满足基本教育需求和多样化教育需求并存的现实问题。