专题研究篇
Subject Studies

珠江—西江经济走廊建设的重点与政策建议

朱坚真 刘汉斌 司俊霄[1]

摘要：珠江—西江经济走廊是我国华南与西南结合部区域经济发展战略的重要组成部分，立足该区域的现实条件和资源禀赋，本文按区域差异将城市划分为中心区域城市、次中心区域城市和辐射区域城市三个层次，从交通、产业、生态、制度四方面，阐述了珠江—西江经济走廊建设重点，将重点推进与区域统筹相结合，提出具体措施，力求把珠江—西江经济走廊建成华南与西南协调发展的样板。

关键词：珠江—西江经济带 开放开发 经济走廊 生态补偿 国家战略

跨区域协同发展是促进省区中观经济腾飞的新模式。珠江—西江流域连接中国西南地区出海出境大通道，东部是经济发达的珠江三角洲及港澳地区，西部是资源丰富的西南腹地，地理区位优势明显。从系统理论、耗散结构理论、协同理论、区域联系理论、区域空间发展理论、区域空间结构理论等角度分析，构建珠江—西江经济走廊具有深厚的理论基础；从国际经济全球化、区域化、集团化趋势以及东南亚国家和中华经济协作系统区域化趋势看，构建珠江—西江经济走廊的国际区际环境良好；从目前西南地区、粤港澳与东盟自由贸易区合作的良好态势，三大板块联合的新进展，以及21世纪初区域发展的新趋势等方面看，构建珠江—西江经济走廊的现实条件日趋成熟。

2014年7月，《珠江—西江经济带发展规划》获批，标志着珠江—西江经济走廊的发展上升为国家战略。这将有利于广东、广西突破行政藩篱，发挥东西部地区毗邻优势，实现资源跨区域合理流动和优化配置，促进国家区域的协调发展。同时，珠江—西江经济走廊作为大西南开发的先导地区和大中华向南开放合作的前沿基地，其建设需积极融入中国—东盟自由贸易区产业协作系统构建中，盘活区域经济存量，发挥政策优势叠加的效益，为推进海上丝绸之路提供一个新的空间和载体，进而将珠江—西江经济走廊打造为南方重要的开发轴，培育成大珠三角功能辐射的承接地，提升到珠江—西江经济带的核心区段，充分释放产业集聚效应和规模经济。

一 珠江—西江经济走廊的区域差异

由于区域经济内部各生产要素在时间和空间配置运作的差异，使得区域内部经济发展水准存在差异。笔者基于地理位置、资源条件、经济组织水平、经济发育水平、市场规模以及劳动力素质等因素分析比较，将珠江—西江经济走廊的地域大致可以归纳为以下三种类型：

（一）中心城市区域，包括广州、南宁两个省会（首府）城市。其基本特征是：地处所在省（区）的政治、经济、文化、科技中心，海陆空交通便利，工业化和城镇化水平高，拥有较高素质的劳动者，在资金、人才、技术、管理、信息等方面对区域经济发展起决定性作用。广州是我国第三大城市，毗邻港澳，面向东南亚，侨胞资源丰富，已形成工业基础雄厚、第三产业发达，都市农业发展迅速的现代化城市经济结构，在医药制造、航天航空、电子信息、汽车等高新技术产业和战略性新兴产业领域成绩斐然。南宁市地处南亚热带，自然条件优越，是21世纪海上丝绸之路和丝绸之路经济带有机衔接的门户，该市利用区域内的高等院校和科研院所技术优势发展了电子通信、新型材料、生物技术等新兴产业，在农副产品、食品加工、铝加工等传统优势产业方面取得新突破，后发优势明显，对区域经济影响显著，投资环境不断改善。

（二）次中心城市区域，包括佛山、肇庆、柳州、梧州、贵港市。其基本特征是：有一定的经济基础，发展潜力巨大。在珠江—西江经济走廊中，佛山市作为新崛起的工业城市，装备制造业发达，金融科技产业和民营经济成效突出。肇庆市在贵广、南广高铁通车后进入了“高铁时代”，经济发展驶入快车道，工业化与信息化融合加深，初步建立起公共创新平台和物联网、云产业基地。广西最大的工业城市，汽车、机械、冶金等产业基础雄厚，拥有一批在国内外市场上具有较强竞争力的优势企业和名牌产品。梧州是传统港口城市，对外贸易发达，2014年再生资源和不锈钢两大产业实现总产值850亿元。贵港市位于桂东南与桂西北经济和交通的结合部，也是桂东南水陆联运枢纽和物资集散中心，其区位优势相当明显，现已形成以制糖、机械、纺织、化工为主体的工业体系。

（三）辐射城市区域，包括云浮、百色、来宾、崇左。其基本特征是：经济规模小，交通基础设施落后，工业基础薄弱，但自然资源丰富。云浮属于广东省的落后地区，多丘陵和山地，开发难度大，云浮的优势产业为石料建材、水泥、硫化工、电力。百色拥有铝土、铜、水晶、石油和锰等重要矿产资源，其中铝土矿探明储量7亿多吨，铝深加工产业发达。来宾是一个新建市，近年来加快沿江产业的布局，电力、冶金、陶瓷等产业稳步提升，开始发展汽车零部件、碳酸钙、茧丝绸等新兴产业，投资环境有所改善。崇左处于北部湾经济区、珠江—西江经济带和左右江革命老区之中，具有政策叠加优势；具有稀土、铜、铝土、铁矿等资源，具备工业发展基础；现代农业进一步发展，经济发展后劲较强。

图1 2013年珠江—西江经济走廊各市经济总值

资料来源：根据2014年的广东和广西《统计年鉴》有关数据计算而得。

二 珠江—西江经济走廊建设的重点

在投资有限的情况下，应遵循“梯度发展、逐级递进、突出重点、兼顾一般”的发展原则，妥善处理珠江—西江经济走廊区域内部重点建设与一般建设关系。一方面，要强调联系，建设珠江—西江经济走廊，光靠少数几个城市的力量不够，应在统一部署下加强区域协作。另一方面，各方所处的地理区位存在优劣，应按照市场经济条件下区域发展的规律，以市场经济为基本法则，扬长避短，发挥优势，合理竞争，充分利用市场竞争有效配置各种生产要素的功能。

（一）交通基础设施建设为支撑

交通是地方经济发展的命脉，建设种类齐全，覆盖经济走廊的便捷交通体系对现代社会的重要性不言而喻。通过实施重大航运过船设施及航道、重大航运泊位、“市市通高铁”工程、“县县通高速”工程、重大民用机场工程，将珠江—西江沿线城市高速公路、铁路、水运、航空联网，实现城际之间的无缝衔接，为招商引资创造良好的环境。在建设立体交通网络方面，重点建设内容有：

（1）铁路方面。柳宁客运专线，南广高铁相继通车，有效地将珠江—西江经济走廊上的城市连接起来，城市间交往日益密切。今后要加快建设云桂高铁南宁至百色段、推进柳州—肇庆增二线工程，缓解现在柳州—贵港—梧州—肇庆之间运力紧张的问题，实施来宾、崇左车站的扩能改造工程，提升其铁路等级，力求尽快将其纳入高铁网络圈，实现“市市通高铁”的目标。加快广佛肇城际轻轨建设进程，积极构建环南宁的百色—崇左—贵港—来宾城际铁路，建成放射式的网络交通格局。

（2）航运方面。增加水利枢纽和扩展港口码头功能，加快南宁至广州段高等级航道的扩能工作，包括南宁、柳州、梧州、贵港等港口，将贵港打造为珠江—西江经济走廊的航运枢纽；加强航运支线的建设，提升通航能力，加快港口码头航道基础设施建设步伐，增加具备集装箱装卸能力的港口，在货物吞吐量上有质的提升，以此发挥航运的成本优势，增加港口经济的容量，进而提升珠江—西江黄金水道的通航能力。

（3）航空方面。扎实推进沿江城市通用机场的规划建设，积极争取成立桂林航空公司，早日建成广州第二机场。为配合“一带一路”战略，有必要加密通往东盟国家和国内特大城市的航班班次，争取更多航线在珠江—西江经济走廊上中转。

（4）公路方面。加快实施广佛肇高速、梧州环城高速、西江干堤工程，完善城乡道路交通网，抓紧对农村公路沿线的升级改造，提升公路等级，做好城市间道路的对接，基本构建国道—省道—乡道公路网络体系，实现县县通高速的奋斗目标。

（二）重点产业发展为载体

珠江—西江经济走廊建设要充分利用东连珠江三角洲、港、澳地区，西接大西南腹地的区位优势，吸收、消化东部地区的资金、技术，发展拥有地区优势的仪器仪表、食品饮料、矿冶、轻工业和出口加工产品，积极发展旅游等第三产业。加强区域内的产业对接，提高区域内部的自主创新能力，整合区域内优势资源，实现农业、工业、服务业协同发展。我们认为，珠江—西江经济走廊总体产业分工布局如下：

（1）在辐射区域城市布局创汇农业生产基地。发挥农业资源优势，发展优质米、荔枝、沙田柚、无籽西瓜等名优特稀产品。充分利用当地的资源、劳动力、技术等，生产适销对路的产品，实行“种植、养殖、加工”一条龙，农工商综合经营，缩小城乡之间的收入差异。建立一批面向国际市场的农、牧、渔业生产基地，发挥该区域的农业资源优势，如崇左重点在左江沿岸丘陵地带发展亚热带林果、甘蔗、蚕桑等，搞好水果滴灌、甘蔗和桑树喷灌及粮作物灌溉等重点水利设施建设。积极建设一批商品粮生产基地和林牧业生产基地，发展立体农业和生态农业体系，进一步优化农村产业结构。

（2）在次中心区域城市建设以食品、建材、林化、造纸、化工、纺织等产业为主的工业走廊。组建以名优特产品为龙头的食品饮料、中成药生产集团，如梧州的龟苓膏、蜜枣、田七，百色的芒果、蔗糖业等，扩大外销渠道，增加企业收入。发展以梧州、苍梧县的松脂、造纸、稀土生产以及藤县为主的钛系列产品。扩大以贵港为主的大理石、花岗岩、水泥、陶瓷等建材生产规模。做强广州、柳州的汽车工业，在梧州、贵港等重要港口城市发展船舶产业，将珠三角信息产业转移承接地选在肇庆、云浮、来宾、百色等次发达地区，利用好地方比较优势。

（3）中心区域城市重点发展第三产业，充分挖掘其他层级区域城市生态环境的附加值。大城市相应发展金融、贸易、信息、服务等第三产业，增强珠江—西江经济走廊服务业在全国范围内的竞争力。重点开发以河流、湖泊、湿地为载体的观光旅游，以乡村体验为主的农家乐旅游模式，鼓励发展创意产业。加大整合民族风情、红色文化、自然风光等资源的力度，进一步开发来宾、崇左、云浮等地秀丽多姿的西江沿岸旅游资源，开辟和加密一批以生态游、休闲游、民族风情体验为主题的精品旅游线路。建设反映柳州市的历史、文化、民族风情的新兴旅游景点，开发多形式、多内容、多层次的区域性旅游网络。

珠江—西江经济走廊的具体组团分工如下：以广州—南宁为轴线，贯穿广州—佛山、肇庆—云浮—梧州—贵港、柳州—来宾、南宁—崇左—百色四个区域板块，轴线与板块交叉互动发展。根据地理空间位置、产业结构、城市发展定位和区域特色，确立各组团发展方向为：广州—佛山经济高度发达，建设的重心是城市经济，可打造为区域经济的前沿阵地。肇庆—云浮—梧州—贵港组团与珠三角联系紧密，地区经济发展相对滞后，可通过承接珠三角经济转移实现产业集聚，加快城镇化建设，发挥中转港口的交通优势，提升经济总量。柳州—来宾组团交通发达，有一定工业基础，具备后发优势，可以通过学习发达地区的经验和技术，从而实现经济的跨越式发展，提高产业的竞争力，抓住机会进行经济结构转型，保持良好的经济发展势头。南宁—崇左—百色组团面向东盟，提高外资利用水平，发挥资源富集优势，将经济发展提升一个台阶。

（三）生态安全建设为核心

珠江—西江经济走廊最重要的资源在于水，它是华南地区的生命线，保护好这一片区域的生态是当前经济开发的重要任务。现阶段需要转变经济发展观念，开拓一条经济发展与自然保护相协调的创新之路。通过发展和壮大沿江产业，推进沿岸地区的城市化，不断壮大城市经济，建立大中小层次分明、结构完善的城市体系。大力运用高新技术改造传统产业，在大规模开发利用河流的同时，加快滨江公园、自然保护区、植树造林以及河岸、河口的整治工程建设，使环境污染得到有效控制。

广西位于珠江—西江经济走廊的上游，在防护林、自然保护区、沿江绿化带上要加大投入，推进重点污染源的治理工作，严格控制好污染物排放量，保持生态系统的平衡和生物多样性。抓住时机深度开发崇左白头叶猴生态公园、九万山国家自然保护区、大瑶山国家森林公园等，提升本区域生态修复水平。鼓励社会资本有序进入，引导其发展绿色可循环经济。开展沿江生态环境分块分区域保护机制，健全水域水质监察系统，划分政府生态保护任务，建立绩效考评制度，将责任落实到人。加强生态环境保护的宣传力度，强化环境保护意识，达成跨区域生态合作治理共识，使环境保护由外向型动机向内生型动机转变，探索新型珠江—西江跨区域生态治理合作体系，树立绿色开发的典范，正确处理好经济建设与环境保护的关系。

（四）组织体制建设为保障

建立珠江—西江协调领导小组是确立区域政府间协作体系，解决重大问题的前提条件，需要广西、广东两省（区）高层进行磋商探讨，在人员编制、办公场所、组织架构、角色扮演、职能分工上达成共识。机构设置要突出生态安全，完善信息公开和沟通机制，确立约束力强，分工明确的管理体制，其设想大致可分为两种：珠江—西江协调领导小组和分段管理责任制（见图2）。

图2 两种珠江—西江机构设置构想图

根据职能分工和协调管理原则，可设立两级组织结构，以珠江—西江协调领导小组作为最高决策层，统筹管理珠江—西江经济走廊内社会、经济、生态、资源，实行组长负责制，设立成员政府联席会议常委会，负责日常事务管理。以政策法规室、资源环境室、基础设施建设室、产业投融资服务室、公共服务综合管理办公室5个部门为政策执行层，开展具体事务工作。

根据行政区划的设置和属地原则，可以将珠江—西江经济走廊分为两部分，成立西江流域管理处和珠江流域管理处，分别由广西和广东管理。这种方案可以很好地对接现有的科层体制，将管理处作为独立的政府机构进行运作，接受省发改委的监督。利益协商平台作为连接西江流域管理处和珠江流域管理处的纽带，提供利益诉求表达渠道，减少摩擦与分歧，增进相互间的合作与信任。此外，可举办珠江—西江区域合作与发展论坛，吸收专家学者建议，为经济发展提供智力支持。

三 推进珠江—西江经济走廊建设的政策

（一）实施以引导投资者向目标区域重点产业进行重点投资的开发政策

“十三五”期间，珠江—西江经济走廊方向和重点应该按照政府引导、市场参与、绿色发展、城乡协调的原则，以经济一体化为主线，坚持开放合作、稳妥推进、特色发展、制度创新。制定和实施区域合作开发政策，引导投资者向目标区域重点产业进行重点投资开发。通过政策引导，重点发展能源、交通、通信等基础产业，以适应区域联合开放开发的需要。在区域内部，选择那些区位优越、交通便利、基础雄厚、科技发达及劳动者素质较高的地段；选择那些能带动区域经济发展，并对其他产业开发起较强连带影响作用的一组产业，进行适度倾斜，重点突破，优先发展，尽快形成聚集效应和辐射带动能力。

此外，当前需抓紧进行体制机制设计，完善高层对话机制，创新项目协调机制，确定重点制度设计清单，为区域经济发展保驾护航。寻找区域合作制度创新的突破口，破解行政制度障碍和地方保护壁垒，形成资源共享、利益互补、合作共赢的协同发展体制。推进区域公共服务一体化建设，打破身份限制，全面开展科技、教育、医疗、社保、交通、通信同城化建设，实现区域共享。

（二）实施突出沿江城市功能特点以构筑多层次、全方位开放扇面的开发政策

珠江—西江经济走廊上的城市结合自身特色积极主动融入区域经济带中，依托内部和外部条件，在发展中加强与其他城市之间的互动合作，实现双赢效益。找准自身定位，寻求突破口，通过向上级争取在税收、招商引资、重大工程项目上的政策支持，寻求政策焦点，探索符合自身发展规律的实施方案。在转变经济发展方式上下功夫，充分利用该区域各沿江港口城市的现有优势，进一步发挥经济技术开发区、产业园区、试验区功能，尽快向自由贸易区方向发展。随着沿江经济不断拓展，深化与东盟地区的合作，打造中国—东盟经济升级版，迅速向一体化市场和跨国区域经济发展目标迈进。根据区域内各方的发展现状和区域城市体系合理布局原则，对该区域的主要港口城市发展规划进行科学论证，突出各自的功能特点，形成重点不同但有紧密联系的产业开发格局。

（三）实施联合调整产业布局、组织结构，形成合理产业群结构的开发政策

目前，珠江—西江经济走廊产业布局不合理，产业组织结构水平较低，技术密集型和资金密集型产业少，除第一产业中的种植业、养殖业，第二产业中的建材化工、铝业、电力、机械、纺织以外，其他行业均比较落后。产业组织规模小、数量少，产业关联效应低，组群结构不合理，要改变这种现状，必须营造先导型非制造业和成长型制造业，在继续发挥水产品、矿产、热带亚热带农林产品等资源加工业的同时，大力发展生产技术先进、加工程度较高、产业关联度强且对其他行业具有明显带动作用的高新技术产业、现代制造业，如生物制药、光机电一体化、电子信息等产业，新型材料、高效农业及农产品加工业等。由于高新技术产业、现代制造业的成长需要大规模的投资铸就，该区域大多数城市目前尚不具备这种经济实力。因此，必须借助外引内联的方式来发展高新技术产业、现代制造业。为了避免产业结构趋同，构造合理的产业结构，各方应依照科学的产业政策对资本投资的地区和产业等进行引导，不断优化投资结构、生产结构和流通结构等，形成区域内协调有序的产业组群结构。

（四）联合实施有利于产业技术进步的科技政策

通过实施有利于产业技术进步的科技政策，较大幅度地提高沿江开发的技术水平和科技水平，努力将该区域的沿江中心城市引导为具有较强综合经济实力、社会环境状况良好的港口经济中心城市，使之成为珠江—西江经济走廊产业发展与国际经济合作的重要增长极。争取用10年左右的时间，努力将该区域沿岸中心城市引导为经济繁荣、高新技术产业发达、环境优美宜人的经济产业区，使自然资源得到充分合理的开发利用，产业结构得到优化，区域经济走上良性循环的轨道。借助区位和港口优势，诱导中国大陆及台港澳地区、东南亚以及亚太地区等三个不同扇面的资源、技术、资金、人才向珠江—西江经济带区域聚集，形成临江大工业、出口加工、转口贸易、滨江旅游为主体的综合产业基地，建成以沿珠江—西江城市为中轴线的港口经济产业带。

（五）联合构建区域性基础设施和区域性市场体系的开放政策

通过联合与协作，各方应重点建设区域性交通、通信、能源、港口码头等基础设施，构建现代综合运输体系。在区域性基础设施和区域性市场体系建设上，采取更加灵活多样的联合开发形式，运用国际通行的投资方式，吸引各国资金技术开发利用珠江—西江经济走廊资源。坚持以项目为中心建设区域性基础设施和区域性市场体系，鼓励社会资本投向珠江—西江综合开发和基础设施建设。借鉴先进国家和地区的经验，积极推进沿江经济特区、开放城市和开发区3个不同层次的开放模式，朝自由经济区、自由贸易区、出口工业区方向迈进，尽快与新加坡、中国台湾、中国香港等开放模式接轨，进一步完善区域性基础设施和健全区域性市场体系。

（六）制定和实施科学的流域生态与环境保护政策

珠江—西江绿色长廊涉及多个利益主体，面临众多复杂的不确定因素，需要厘清和确立各方的权责关系。因而迫切需要制定粤桂生态补偿机制框架，构建纵向转移支付和横向补偿机制，提出生态补偿的动态标准，切实监督好补偿资金的使用，落实地方政府在珠江—西江流域生态治理中的责任。在充分尊重市场决定性作用的前提下，发挥政府宏观调控职能降低生态保护方和受益方之间的分歧。重点体现以下几个方面：

（1）确立生态补偿原则和标准。广西处于流域的上游，是生态建设的主力军，但其经济基础薄弱，财政支出有限。广东位于下游地区，是生态建设的受益方，地方经济发达，能够承担生态建设的费用。因而在制定生态补偿的框架时，应该按照“受益者付费”的原则进行协调分配。广西与广东应尽快达成关于生态补偿标准的协议，明确双方的责任与义务，对生态治理项目进度、效果、建设成本等方面详细磋商，力求制定双方都能够接受的生态补偿标准。补偿标准的确立要与地方经济发展水平挂钩，要考虑投入方的投入成本和机会成本，充分体现公平公正的价值观念。培育公民的环境保护意识，提高政府政策的合法性，促进生态治理技术和理论发展、节能减排和环保评估的逐渐成熟以及生态治理进入制度化常规化程序。

（2）引入市场工具，有效治理环境污染。首先，水权交易制度。珠江—西江的水资源是基础性资源，良好有效的水权交易制度能够平衡需求与供给之间的矛盾，提高水域资源的利用效率。通过建立跨省产权交易市场，降低交易成本（如减少中间环节和烦琐的政府审批流程），明晰界定产权，最大限度地发挥水资源的经济效益。对珠江—西江流域的水资源交易可以提高资源的分配效率，利于水域自然环境的保护。其次，排污权的交易。将珠江—西江经济走廊沿线企业的污染物排放总量控制在一定范围内，制定限额排放方案，建立排污权交易中心进行公开买卖，从而提高企业治理污染的积极性。排污费用的收取也为政府开展环境治理提供了资金来源，有利于实现经济进步与绿色发展的良性互动，从而有效解决外部性问题，达到资源环境保护的目的。最后，政府购买公共服务。构建政府与第三部门之间的伙伴合作关系，降低政府环境治理成本，提高环境保护水平和质量。政府的主要职责转变为监督生态公共产品的质量和供给时间节点，开展环保价值评估，完善“绿色采购模式”，承担维护生态平衡的公共责任，以此发挥市场这只“看不见的手”的调节功能。

（3）加大资金投入力度，完善流域监测体系。政府通过多元渠道筹措珠江—西江流域生态建设的专项资金，重点抓环境保护、监测和增加植被覆盖率等方面，重视生态工程的建设。广西广东分段分区进行联防联管，监测信息双方共享，提高突发污染事件的应急处理能力。进一步健全法律制度，加强沿江流域的管理，加强生物多样性保护，划定生态保护红线，限制沿岸工业的污水排放量，在珠江—西江两岸布点监控水、土壤、空气质量，建立污染的预报系统，降低河流污染的损失。

参考文献

［1］朱坚真、高世昌：《构建中国—东盟自由贸易区产业协作系统的思考》，《桂海论丛》2002年第4期。

［2］王瑛：《促进西江经济带建设上升为国家战略的思考》，《广西社会科学》2010年第10期。

［3］赵细康：《积极把握建设珠江—西江经济带战略机遇》，《南方日报》2014年7月21日第2版。

［4］朱坚真：《论西江经济走廊的重点突破与区域推进》，《广西社会科学》1993年第2期。

［5］朱坚真、高世昌：《论西部出海出边通道建设的若干关系》，《开发研究》2002年第5期。

［6］刘民坤、陈湘漪：《珠江—西江经济带生态补偿机制建设研究》，《广西大学学报（哲学社会科学版）》2015年第2期。

［7］张家寿、陈晓军：《西江经济带发展的战略选择》，《桂海论丛》2010年第2期。

［8］朱坚真：《中国—东盟自由贸易区产业协作的主要模式》，《桂海论丛》2004年第3期。

［9］张敦富、朱坚真：《西部大开发中的基础设施投资与产业结构相适应问题研究》，《经济研究参考》2000第11期。

［10］朱坚真：《略论西南出海大通道建设与南中国海海洋资源开发战略的有机结合》，《海洋开发与管理》2001年第3期。

［11］孟维娜：《粤桂珠江—西江流域生态补偿机制研究——以广西为视角》，《辽宁行政学院学报》2015年第1期。

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[1] 朱坚真，湖南双峰人，广东海洋大学海洋经济与管理研究中心主任，教授，博士生导师，主要研究方向为区域经济，产业经济；刘汉斌、司俊霄，海洋经济与管理研究中心研究人员。