第二节
新结构经济学在环境保护、气候变化领域的应用

2013年9月，出访哈萨克斯坦的习近平主席首次在国际场合提出保护与发展相协调的“两山论”：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”2021年10月，习近平主席在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上发言指出，“良好生态环境既是自然财富，也是经济财富，关系经济社会发展潜力和后劲。我们要加快形成绿色发展方式，促进经济发展和环境保护双赢，构建经济与环境协同共进的地球家园”。新结构经济学在发展中国家环境保护、气候变化领域也有广阔的应用前景。

一、“公地悲剧”与气候变化

在环境领域，如果以新自由主义原则发展经济，单纯依赖自由市场的配置方式必然会导致“公地悲剧”（tragedy of the commons）。“公地悲剧”指个人利益与公共利益在资源分配方面的内在矛盾。1968年，美国生态学家加勒特·哈丁（Garrett Hardin）在《科学》杂志发表文章诠释了“公地悲剧”的概念。他在文章中举了这样一个例子：公共草地上有一群牧羊人放牧，每一个牧羊人都想要多养一些羊以便获利多一些。当每一个牧民都这样做的时候，草场持续退化直至无法继续放牧养羊，最终所有的牧民都会破产，这种现象被称为“公地悲剧”。其本质在于公共资源的属性是公有而非私有。“公地”作为一项资源有许多利益相关方，他们中的每一方都有资源的使用权，但没有权利阻止其他人使用。当利益相关方的每一个人都只计算自己的收益，而不顾及整个社会的成本而过度消耗公共资源时，就会导致资源的枯竭或者环境的恶化。

现代社会中，森林的过度砍伐、渔业资源的过度捕捞以及土地、河流和空气的严重污染，都是“公地悲剧”的例子。事实上，全球气候变化问题是更典型的“公地悲剧”。人类活动释放的二氧化碳总量与地球表面变暖程度之间存在直接的关系。排放一吨二氧化碳的具体时间对其最终造成的变暖量影响有限，也就是说，当前的变暖是由一段时间内二氧化碳排放的累积总量决定的，数百年前的二氧化碳排放在继续导致地球变暖。自1850年至2021年，人类总共向大气中排放了约2.5万亿吨二氧化碳，这些累积的二氧化碳排放量对应于约1.2摄氏度的温升（相对于工业化以前的水平）。[12]

发达国家在早期工业化时的经济发展模式都是高耗能、高碳排放的，百年来将各种“公地”资源过度使用，大量温室气体排入大气层导致全球气候变暖，终于酿成全球性的“公地悲剧”。数据显示，自1850年以来，美国累计的二氧化碳排放量始终处于全球第一位。美国经济的发展建立在煤炭、石油和天然气等化石能源的广泛使用上，特别是汽车的出现更加速了石油的消费量。到2021年年底，美国已经累计排放了超过5 090亿吨二氧化碳，在全球各国历史累计排放量中占最大份额，约占全球总量的20%。中国排在第二位，占11%，其次是俄罗斯（7%）、巴西（5%）和印度尼西亚（4%）。由于来自其土地利用变化的二氧化碳排放，巴西和印度尼西亚这两个发展中国家也跻身于历史上最大的10个排放国之列。德国和英国这两个欧洲大国的排放量分别占全球累计排放总量的4%和3%。[13]

如果按照《巴黎协定》（参见专栏1-5）的目标将工业革命以来的温升限制在1.5摄氏度以下，全球只剩下不到5 000亿吨二氧化碳的碳排放预算。随着排放量的增加，全球碳排放预算正在加速消耗，仅在过去40年中就释放了1850年以来累计排放总量的一半。从2022年开始，如果全球年排放量保持在当前水平和趋势，剩余的1.5摄氏度预算很可能在10年内用完。[14]

二、“资源诅咒”与“荷兰病”

在面临主要是发达国家造成的“公地悲剧”的同时，发展中国家还可能面临自身的“资源诅咒”（resource curse）。“资源诅咒”有时也被称作“富足的矛盾”（paradox of plenty）。“资源诅咒”的概念最早由英国经济学家理查德·M.奥梯（Richard M.Auty）提出，在1993年出版的《矿产经济的可持续发展：资源诅咒论》（Sustaining Development in Mineral Economies：TheResource Curse Thesis）一书中，他指出“丰裕的自然资源并没有成为一些国家经济增长的有利条件，反而成为一种制约因素”。很多矿产和能源资源丰富的国家，主要是非洲和拉丁美洲的一些国家，面临着经济发展的停滞或衰退；而一些资源贫瘠的国家和地区，如日本、韩国、新加坡、中国香港地区、中国台湾地区，则出现了经济快速发展的局面。

以非洲为例，非洲大陆资源丰富，拥有世界约30%的矿产储量、世界8%的天然气和世界12%的石油储量；拥有全世界40%的黄金、90%的铬和铂；世界上最大的钴、钻石、铂和铀储量在非洲；非洲拥有全世界65%的耕地和全球10%的可再生内陆淡水资源。非洲自然资源如此丰富，但是社会经济的发展水平却长期处于落后状态。[15]

根据世界银行2022年7月发布的经济体分类的人均国民收入最新标准[16]，全球有28个低收入经济体、54个中低收入经济体、54个中高收入经济体和81个高收入经济体。在28个低收入经济体中，除阿富汗、朝鲜、叙利亚以外，其余25个都是撒哈拉以南的非洲国家[17]。在54个中低收入经济体中有22个非洲国家[18]。在54个中高收入经济体中有7个非洲国家（纳米比亚、加蓬、南非、博茨瓦纳、利比亚、毛里求斯、赤道几内亚）。在81个高收入经济体中，只有一个非洲国家——塞舌尔。2021年撒哈拉以南非洲国家出口产品中有86.4%是初级产品，仅有13.6%为工业制成品。相比之下，2021年中国出口产品中只有5.6%是初级产品，94.4%是工业制成品。[19]

“资源诅咒”的困局与“荷兰病”密切相关。“荷兰病”（the Dutch disease），是指一个国家的经济结构中初级产品（特别是能源、资源）独大，而其他领域得不到发展甚至衰落的现象。20世纪60年代，已是工业制成品主要出口国的荷兰发现了大量石油和天然气资源，于是荷兰政府大力发展石油、天然气工业，经济显现繁荣景象。可是，蓬勃发展的油气工业却严重挤压了荷兰的其他工业部门，削弱了国际竞争力。到20世纪70年代初期，荷兰饱受通货膨胀上升、制成品出口下降、收入增长率降低、失业率增加的多重困扰，由此出现了“荷兰病”之说。

从理论角度来看，“荷兰病”解释了资源部门的扩张对制造业部门的“挤出效应”（crowding out effect）。当某种自然资源被发现或自然资源价格快速上升时，劳动力和资本会被吸引到这一资源的生产部门，而其他制造业部门必须花费更大的成本才能吸引到劳动力，也难以获得资金投入。同时，由于自然资源出口带来的收入增加，本国人民收入增加，对制造业的产品需求上升，但由于本国制造业无法满足这样快速增长的需求，只能通过进口外国制成品满足。国家过分依赖资源生产导致经济结构单一，制造业发展缓慢，一旦国际市场自然资源出口价格下跌，国家的出口收入会大幅减少，用来进口制造业产品的可支配收入锐减，国民福利下降，极端情况下甚至会带来国家经济破产的风险。

林毅夫教授在《从“资源诅咒”到“资源祝福”：新结构经济学的视角》一文中认为，出现“资源诅咒”现象的一个重要原因是资源丰富的国家容易把从资源出口中赚来的收入，投资到那些没有比较优势、赶超型的先进产业。一个发展中国家在经济发展过程当中经常会有快速追赶发达国家的良好愿望。要赶上发达国家，就需要有和发达国家一样先进的产业。这种产业看起来很先进，可是却违反了这个国家的比较优势，即使在政府的支持下能把它建立起来，这个产业中的企业在开放竞争的市场中也没有自生能力，要让它们继续经营下去则需要靠政府不断保护、补贴。当然有这样的先进产业令国民自豪，但是它的经营效率低，靠保护补贴生存，无助于国民收入水平的提高和人民生活福利的改善。而且，补贴容易造成寻租、腐败，以及政府被利益集团绑架的问题。资源越丰富的国家和地区，对这种产业投资的冲动、涉及的范围、支撑的力度会越大，持续的时间会越长。同时，资源价格波动非常大。当价格高的时候，政府的财政收入多，很容易造成政府支出大手大脚，有的在福利的开支上特别多，有的在各种建设上到处铺摊子。建设摊子铺得太大，一旦资源价格下跌，就会出现大量的“烂尾”工程，浪费巨大。

如何把资源从经济发展的“诅咒”变为经济发展的有利条件？新结构经济学主张，第一，发展非资源型产业必须符合该经济体要素禀赋结构所决定的比较优势，这样才会有最低的要素生产成本。第二，在竞争的市场中，有为政府动用资源收益中的一部分来消除限制具有比较优势的非资源型产业发展的软硬基础设施的瓶颈，以降低交易费用，使符合比较优势的产业能够迅速变成具备竞争优势的产业。至于如何选择具有比较优势的非资源型产业，以及如何针对不同的产业发挥有为政府因势利导的作用，则可以根据新结构经济学中“增长甄别和因势利导”的框架（见专栏1-6）来进行。这样的话，资源型的城市、地区和国家可用来完善软硬基础设施的资源会比资源短缺的城市、地区和国家更多，力度可以更大，经济发展转型的速度可以更快。资源就会从经济发展的“诅咒”变为经济发展的“祝福”。

三、应对气候变化：新结构经济学的视角

如何应对“公地悲剧”带来的环境污染和气候变化？如何把丰富的自然资源从经济发展的“诅咒”变为经济健康发展的有利条件？我们结合经济学研究成果，从新结构经济学的角度做一个初步分析。

（一）“庇古税”和科斯定理

与环境污染的外部性类似，由于温室气体排放者没有考虑排放产生的温室效应，因而温室气体排放具有经济学意义上典型的外部性特征。1920年，英国经济学家阿瑟·C.庇古（Arthur C.Pigou）出版了著作《福利经济学》，论证了环境问题的重要经济根源是外部性。庇古提出对环境污染者课以补偿性的税收，增加其私人边际成本以使其与社会边际成本相当。在市场经济条件下，私人部门不会自发地减少产量或进行污染治理，因此庇古建议政府通过税收推动私人部门实现外部成本内部化。此后，这样的环境税也被称为“庇古税”。

西方发达国家从20世纪70年代开始把“庇古税”引入税收制度中，并且很快取得了明显的效果，环境污染开始得到控制。在我国，2018年1月1日《中华人民共和国环境保护税法》施行，全文共5章、28条，5章分别为总则、计税依据和应纳税额、税收减免、征收管理、附则，被称为“中国的庇古税”。当气候变化这一议题被各国普遍重视之后，用“庇古税”的概念来解决温室气体排放也成为一个选项，“碳税”很快成为解决温室气体排放的主流思路。截至2023年6月，全球有30个国家不同程度实施了碳税机制。[20]

解决环境污染和气候变化的另一种思路是科斯的产权界定理论。1991年诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家罗纳德·H.科斯（Ronald H.Coase）认为，在交易成本为零的前提下，只要资源的产权明晰并且允许交易，市场都可以自动实现有效率的资源配置，让资源流向价值最高的用途。1968年，美国经济学家约翰·H.戴尔斯（John H.Dales）首次提出了针对排污权的明确的政策方案，通过法律体系将排污的权利规定为一种产权——利用环境容量，让市场对排污权定价，并对排污权进行有效率的配置。这一制度首先被美国国家环境保护局付诸实施，而后德国、澳大利亚、英国等国也相继进行了排污权交易实践。2007年以来，我国积极开展排污权有偿使用和交易试点工作。2014年，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，部署建立排污权有偿使用和交易制度试点工作，取得了较好的效果。

排污权的理论也适用于对温室气体排放的控制。到2022年6月，已经有9个国家[21]和欧盟建立了碳交易市场。在8个地方碳排放权交易试点的基础上[22]，中国的全国性碳市场于2021年7月16日正式启动，是落实“2030年碳达峰、2060年碳中和”（参见专栏1-7）目标的重要政策工具，是推动绿色低碳发展的重要引擎。全国碳市场第一个履约周期共纳入发电行业重点排放单位2 162家，年覆盖二氧化碳排放量约45亿吨，是全球覆盖排放量规模最大的碳市场。全国碳市场正式运行以来，对于碳排放的约束作用初步显现，通过市场机制首次在全国范围内将碳减排责任落实到企业，增强了企业“排碳有成本、减碳有收益”的低碳发展意识。全国碳市场不仅是中国控制温室气体排放的政策工具，也为广大发展中国家建立碳市场提供了借鉴，受到国际社会广泛关注和赞誉。

尽管“庇古税”和科斯定理通过市场机制在解决环境污染方面发挥了积极作用，但是在应对气候变化方面的作用是有局限性的。举例来说，二氧化硫这样的空气污染物的排放范围、数量可以得到精准的实时在线监测，所以环境税和排放权交易可以通过市场机制充分发挥作用。相比之下，二氧化碳的排放主要是根据各类能源的排放因子[23]计算所得，误差和不确定性较大。各国的环境容量与减排能力等相关信息也不完全，市场机制难以充分发挥作用。在这种情况下，各国政府应该通过法律、法规和政策措施发挥更大作用。特别是在发展中国家，市场机制本身还不完善，低效运转的市场不足以支撑排放权交易机制的完美运行。而且，温室气体的排放所造成的影响超越国境，而不局限于排放的国家。同时，要衡量各国实施承诺和减排量的“可信度”也有困难，所以需要有约束力的国际公约和相应的国际、国内机制保障。

（二）新结构经济学的视角

由于环境和气候禀赋属于公共禀赋，具有外部性和公共品属性，单纯依赖自由市场配置方式会导致严重的不良后果，如资源过度消耗、环境污染严重、碳排放持续增加等问题，从而会阻碍整个经济系统的结构变迁和运行。因此，环境、气候领域相关禀赋的有效配置方式广泛地涉及政府作用的问题，新结构经济学关于环境结构变迁中政府作用的一般原理包括了政府因势利导原理和政府最优环境治理原理两个方面。

根据新结构经济学的政府因势利导原理，除了对环境结构有决定性作用的环境禀赋结构和生产结构，还有其他一些制约最优环境结构形成的因素，而这些因素又不是环境主体所能够解决的，从而无法实现仅由要素禀赋结构和环境禀赋结构所决定的最优环境结构，这种情况称为环境禀赋具有的潜在比较优势。因此，就需要政府发挥因势利导作用，来消除实现最优环境结构的制约因素，降低环境交易费用，发挥出环境禀赋的比较优势。例如，一个自然资源丰富的地区如何发挥出“资源祝福”以及如何避免“资源诅咒”，如何因势利导地将一个地区的“绿水青山”变为“金山银山”，以及如何将资源型城市成功地转型升级，都需要发挥政府因势利导的作用。同样，符合环境禀赋比较优势的企业在降低能耗和排放时也可能面临一些自身无法克服的障碍，更需要政府发挥因势利导作用。

林毅夫、付才辉、郑洁在《新结构环境经济学：一个理论框架初探》一文中指出，政府最优环境治理原理指的是环境结构变迁与转型中政府最优的环境治理强度和结构是其边际收益与边际成本权衡取舍的结果。例如，环境治理强度过大，则可能抑制经济增长、阻碍经济结构变迁，反而使得环境问题得不到解决；若环境治理强度过低，则导致资源过度开发、环境污染加剧。因此，最优的环境治理强度应该是边际收益与边际成本均衡的结果。且在不同的发展阶段，由于生产结构的环境特征不同，最优环境治理强度也需要动态调整。同时，不同的生产结构环境特征对应的最优环境治理结构也不同。例如，有些产业和技术适合命令控制型环境治理工具，有些产业和技术适合市场型环境治理工具，其中命令控制型和市场型环境治理工具又可以进一步细分为更加具体的环境治理政策。动态来看，不同的发展阶段有生产结构变迁，最优环境治理结构也会随之变迁。

从企业的角度来看，至少在短期内，政府实行的资源环境管制措施一般会增加企业的内部成本。企业必须有能力消化这样的成本，并且不使其竞争力受到难以承受的不利影响，才能生存下去。而企业以及相关产业是否有能力消化资源和环境成本的上升，既受资源环境管制成本上升所产生的压力的影响，又取决于企业竞争力的强弱。一般来说，当政府实施一项资源环境管制措施时，例如，提高环境保护标准或者增加资源和环境税，竞争力较强的企业不仅在短期内可以承受成本的提高，而且有能力尽快实现技术和管理调整，以适应高标准的管制要求。但竞争力较弱的企业就可能因难以承受成本提高的冲击而难以为继。所以，资源环境管制强度的提高，特别是环境保护标准的提高，对产业和企业群体会产生优胜劣汰的作用。具有自生能力的企业在面临环境约束时，尽管总成本上升，在短期可能会亏损，甚至部分企业会被淘汰，但长期来看，这些具有自生能力的企业有能力采用绿色环保的生产要素（例如调整能源消费结构）和节能减排技术，这有助于提升绿色技术创新能力和环境治理水平，从而降低环境污染排放水平，实现企业的环境自生能力，获得“绿色比较优势”。相反，如果实际生产结构偏离要素禀赋结构所决定的最优生产结构，使得其中的企业缺乏自生能力，而政府为了使这些缺乏自生能力的企业得到投资、继续经营而造成内生的系统性扭曲，不仅会阻碍发展，而且会使得环境结构更加扭曲。

2022年以来的俄乌战争导致欧洲严重的能源供应危机、能源价格飙升。为了保证所有公民和企业的能源基本需求，政府的作用就更为重要。欧洲一些国家针对发电企业征收“暴利税”，并返还给弱势群体，部分地把能源市场的竞争定价机制改为政府监管的定价机制，这是新形势下有为政府的一个最新案例。纯粹的市场机制不仅不能应对和解决危机，而且扩大了危机的负面影响，有为政府才是解决和应对气候和能源危机的第一责任者。