第3章 绪论

第一节 研究缘起和研究意义

一、研究缘起

党的二十大报告指出：“加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理。”[7]城市作为人类生产生活的主要活动空间，是政治、经济、文化、社会发展的重要载体。尤其是改革开放以来，随着生产力的快速发展，城市化水平的极大提高，我国成为世界上城市化进程发展速度最快的国家之一。据统计，截至2021年年底，全国常住人口城市化率达到64.72%，较2020年年底提高0.83个百分点。[8]面对快速发展的城市化，如何实现城市让生活更美好，如何有效提高城市社区治理水平，实现国家治理体系与治理能力现代化，成为当前的重要议题之一。

第一，城市社区治理作为国家治理的一项重要战略性工程，具有十分重要的地位。城市社区治理作为城市治理的基本构成单位，已成为创新城市治理体制、提高社会治理水平的重要组成部分，具有基础性地位。城市社区治理的重要地位，要求我们提高城市社区治理水平，加快推进城市社区治理进程，这亦是国家战略发展的需要和国家意志的重要体现。党的报告和文件多次对包括创新城市社区治理在内的社会治理提出原则性和方向性指导。党的十八大报告指出，要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。党的十九大报告明确指出，城市社区治理要加强基层党组织建设，发挥基层党组织的引领作用：“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”[9]2021年7月，中共中央、国务院印发《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，再次强调基层党组织在推动城市社区治理中的重要价值与意义，指出要“把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举，把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，使党建引领基层治理的作用得到强化和巩固”[10]。可以说，党建引领城市社区治理是国家意志的重要体现。

第二，新时代党建引领城市社区治理仍然面临诸多挑战，需要我们结合新时代的历史条件进一步探讨党建引领城市社区治理问题。在过去一段时间，由于城市社区党组织涣散，弱化了对社区的组织领导，不能有效组织和动员群众，党员干部缺乏党性修养和纪律意识，为人民服务意识淡薄，致使城市社区治理混乱，人民群众需求得不到及时满足。在社区党组织缺乏组织力和权威的情况下，一些体制外的社会力量可能就会侵入社区，霸占社区的公共资源，对抗政府力量，使国家政策无法在社区真正落实，人民群众由于得不到党和政府的照顾，合理利益受到严重侵犯。在这种情况下，只有加强党的领导才能更好地推动城市社区治理。一个不可否认的事实就是，当前，新时代党建引领城市社区治理实践在迎来重要的战略机遇期的同时，也存在诸多治理难题和困境。例如，城市社区治理出现范围界限还不够明晰、思想理念存在碎片化、组织权威容易被弱化、资源保障还不能到位和服务意识有待于增强等问题，这些都要求中国共产党必须加强党的建设，以“党建引领”为统领，推动城市社区治理走向善治，进而不断完善社会治理体系、国家治理体系。

本书以新时代党建引领城市社区治理为研究主题，基于社会主要矛盾发生历史性变化这一背景，探究党建如何引领城市社区治理，基层党组织如何有效嵌入城市社区治理中，怎样有效组织和动员多元治理主体参与城市社区治理，引领城市社区治理效能提升等问题。

二、研究意义

（一）理论意义

第一，有助于推动治理理论的发展。一方面，城市社区治理是治理理论在城市社区治理中的运用。然而，西方治理理论进入中国即面临着能否有效实现本土化的问题，相关治理理论囿于其理论语境、实践语境和价值语境等方面与中国的语境存在巨大差异，因而，西方相关治理理论有些理论观点虽具有启发性意义，但很难直接对中国的城市社区治理实践起到有效的指导作用。另一方面，在中国党政领导体制之下，治理就是党领导下的多元共治。党建引领城市社区治理是中国党政领导体制在基层社会的延伸，而党建引领城市社区治理实践向纵深推进有助于中国在新的历史条件下形成关于党建引领城市社区治理理论的自我主张，进而推动当代中国马克思主义理论创新与发展。

第二，有助于提高党的建设科学化水平。作为执政党的中国共产党，是长期执政的马克思主义政党，特别重视党的自身建设，以及通过党的建设提高防腐拒变和抗风险能力。城市社区治理作为国家治理体系的末梢，发挥着基础性作用。如何在社区这样的基层社会加强党的建设是一个十分重大的问题，基础不牢，地动山摇，加强社区基层政权建设对于巩固党的执政基础、维护社会长治久安具有十分重要的作用。因此，城市基层党建问题、基层党组织与社会发展的关系问题、基层党组织与城市社区治理的关系问题、如何组织和动员居民群众问题、如何与居民群众建立密切联系问题等，都是新时代党建引领城市社区治理必须直面的基础性、根本性问题，都亟须我们深入思考和系统研究。深入研究这些问题，有助于提高党的建设的科学化水平，有助于提高党建引领城市社区治理水平。

（二）实践意义

第一，有助于推动国家治理体系和治理能力现代化。城市社区治理是国家治理的有机组成部分。城市社区治理的好坏，直接关乎国家治理体系和治理能力现代化的水平和质量。通过党建的政治引领、思想引领、组织引领、资源引领、服务引领等作用的发挥，能够积极组织和动员群众，深入贯彻落实党的各项方针和政策，发挥党建引领独特的功能和优势，提高城市社区自我管理、自我服务水平，提升城市社区治理效能，进而为国家治理体系和治理能力现代化奠定基础。因此，党建引领城市社区治理的重要意义在于，通过提高城市社区治理能力和治理体系现代化的程度和水平，实现国家治理体系和治理能力现代化。

第二，有助于打造共建共治共享的社会治理格局。党的十九大报告指出，要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。[11]党建引领城市社区治理是落实党委领导原则的重要步骤。社会治理是对社会公共事务的处理，其核心是处理好人与人、人与社会之间的关系，实现人与社会的健康发展。作为基层社会治理的一部分，城市社区治理至关重要。通过加强社区党组织建设，把社区居民组织和动员起来，为居民参与社区事务提供多种平台，不断培育居民协商和公共精神，做到社区事务有我参与，社区公共利益平等共享，形成共建共治共享的城市社区治理格局。

第三，有助于提升城市治理的现代化水平。当前，城市化的迅猛发展带来了各种风险和挑战，如果城市治理能力不能有效应对快速城市化带来的各种风险，必然会危害城市安全，破坏城市秩序，城市居民生活会受到很大影响。因此，提升城市治理能力是城市化进程中必须要重视的问题。城市社区治理是城市治理的基础，其治理水平直接关系到整个城市的治理水平。社区存在的一些问题往往反映了一个城市在发展过程中出现的问题，如果处理不及时，将会影响整个城市的稳定和发展。因此，只有通过党建引领城市社区治理，提高城市社区处理公共事务、化解矛盾纠纷的能力，推进城市社区治理体制创新，提高城市治理现代化水平，从而实现高质量的城市社区生活，形成稳定的城市生产生活秩序，实现人民的美好生活愿景。

第二节 国内外相关研究述评

一、国内研究现状

当前，关于党建引领城市社区治理，学界主要从以下几个方面展开讨论和论述。

（一）关于党建引领城市社区治理的基础理论研究

关于党建引领城市社区治理的基本前提研究。新时代背景下，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层社会治理。随着中国城市化进程的加快，城市迅速发展，大量新转变的“社会人”涌向城市社区，城市基层社会在国家社会治理中的重要性日益凸显。为了进一步巩固和提升城市基层社会治理绩效，党建引领城市基层社会治理的方案应运而生。谢金辉认为，中国共产党的政治属性和政治功能是党建引领城市社区治理的基本前提。[12]中国共产党作为无产阶级政党，具有政党的阶级先锋队属性，是中国工人阶级和中国人民的先锋队。中国共产党在城市社区治理过程中应始终居于领导核心地位，这是城市社区治理顺利开展的前提和基础。尹德志、蒲唐平、任倩进一步提出，党建引领是社会组织参与城乡社区发展治理的基本前提和根本保障。[13]郑长忠也认为，中国共产党应被置于城市社区治理全过程的中心位置，中国共产党作为领导者和执政者，具有强大的优势和权威，在城市社区治理实践中扮演着社会秩序建构和为执政党提供群众基础的双重角色。[14]伍玉振提出，在城市社区治理演变中，中国共产党一直发挥着领导核心作用，对城市社区的发展脉络和转向产生深刻影响。[15]

关于党建引领城市社区治理的理论阐释探讨。刘厚金指出，所谓基层党建引领社区治理，是指通过基层党组织的建设来引导、带领社区治理绩效的提升。[16]这实际上是从党建的政治引领功能维度来对党建引领城市社区治理概念进行理论阐释。陆秀清结合现实条件进一步提出，党建引领社区治理是指坚持中国共产党的领导，在社区党组织的引导和社区全体居民的共同努力下，处理好社区各项事务，实现街道去经济化、社区去行政化的目标，增强社区造血能力。[17]一方面，强调社区党组织的主导作用；另一方面，突出群众的自主性，要求群众共同参与城市社区治理，强调充分发挥多元主体在城市社区治理中的重要作用。布成良认为，传统的党建引领社区治理遵循的是政党逻辑而不是治理逻辑，传统的党建工作方式并不适应新时代的发展，提出新时代党建引领社区治理是指基于治理逻辑而推动社会治理重心下移，要以“大党建+基层治理”思路，引领和推动社会力量参与治理，强化基层党组织的政治引领，推动党建引领向动态的功能引领转变。[18]田先红通过研究分析发现，基层党组织引领社会的机制表现为政治机制、组织机制、吸纳机制和服务机制。[19]此外，聂苗对社区治理格局中“党建引领”的核心内涵进行了高度概括，即集中在“再组织高度异质化的社区社会、强化执政党的政治引领力和建设基层服务型党组织”[20]三个方面，这也是党建引领城市社区治理的必备三要素，进一步明确了“党建引领”的界限和范围。关于这个三要素，周敏晖则指出，城市社区再组织化是新时代城市社区党建引领城市社区治理的核心目标。[21]

（二）关于党建引领城市社区治理的主要内涵研究

党建引领城市社区治理主要通过党的领导把党的意志和主张落实到社区，将党的根本宗旨和为人民服务的理念贯穿于城市社区治理全过程，维护社区社会秩序稳定和居民生活安定。国内学界主要从党建引领城市社区治理的模式、理念和机制阐述城市社区治理的基本内涵。

关于党建引领城市社区治理的模式研究。学者们从不同角度提出了多样化的治理模式，有些学者强调基层党组织的核心地位和作用。陈秀红提出了整体性治理模式，认为治理主体的多元化不可避免地导致治理资源的分散化和治理机制的碎片化。为此，需要健全基层党组织的覆盖体系，通过基层党组织的空间塑造，为推进各治理主体关系的凝聚提供组织化公共场域，实现基层党组织与其他主体间持续“嵌入式”互动，形成整体性治理模式。[22]张丹丹从基层党政体制的实践逻辑出发，提出了统合型治理模式。某地方政府分别通过政治任务转化、行政资源整合和基层组织动员，实现工作推动常态化、科层职能最优化和社会性资源整合制度化，进而推动基层党组织在基层治理中实际功能的发挥。[23]有些学者强调社区多元治理主体的协同作用。胡炎平、姜庆志提出了“1+N”[24]社区协商治理模式。“1+N”多元治理主体在社区党组织的引导下，通过社区协商平台对话协商、协同合作共同参与社区建设和社区治理，打造共建共治共享的社区治理格局。[25]韩福国、胡春华、徐晓菁提出了“社区共营”模式，指出结构性互嵌、参与式共建、协商式共治、整体性共享是“社区共营”模式的四个支撑路径，其中协商式共治是其中轴性程序。[26]

关于党建引领城市社区治理的理念研究。社区治理理念基于治理的目标和价值导向以及治理凭借的一系列手段而形成，国内学界就社区治理理念提出了诸多观点。就治理的目标和价值导向而言，张勤、宋青励指出，要用新发展理念引领社区治理的实践创新。新发展理念可以进行多层面能量交换，获取社区治理的资源，并有效协调和整合多元化主体、多样化资源，进而推动社区治理实践创新。[27]李杨认为，党建引领社区治理背后有其重要的历史逻辑、价值逻辑以及在实践探索中形成的实践逻辑，并在时代变迁背景下随着基层党建重心的变化而变化，体现了中国共产党为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的价值取向，并且已经形成了自治、法治、德治相结合的实践模式。[28]吴新叶认为，中国的社会治理体现了人民本位、秩序优先、良性互动、科技应用等特征与诉求，因此要树立“人民本位”的治理方向。“人民本位”的治理方向体现在引领公民有序参与的政治方向、引领人民追求美好生活、引领人民的权益诉求与维护、引领人民在实践中实现自我价值等方面，从而回答了“为了谁”的治理价值定位问题。[29]就治理凭借的一系列技术手段而言，高立伟提出了智能化、精细化的治理理念。他指出，随着经济社会快速发展和信息科技日新月异，要以基层党建为“定向仪”和“推进器”，充分发挥党建引领功能，遵循价值性、法治性、系统性、渐进性等原则，深入融合信息智能技术，推进基层治理理念意识、体系格局、机制体制、环境技术、行动规范等由“传统粗放管理”向“现代精细治理”转换，以智能化、精细化的治理理念为引领，推动共建共治共享的社区治理新格局。[30]黄新华、陈宝玲指出了基层治理的数字化发展方向，认为借助互联网、区块链、云计算、大（块）数据和人工智能等技术嵌入能够推动基层治理数字化转型，通过数字赋能可以拓宽基层治理边界，重塑基层治理流程，优化基层治理工具，进而提升基层治理效能。[31]

关于党建引领城市社区治理的机制研究。国内学界主要从基层党组织的组织引领、动员和整合等方面阐述其运行机制。何绍辉认为，加强党对城市社区治理工作的领导，是社区治理中国道路的根本特征，是城市社区治理质量提升的前提基础。党的领导在治理领域的重要优势体现，就是形成治理体系和治理整体合力。要通过完备的组织体系，承担起领导、统筹和整合社区治理各方面力量的角色，充分发挥自身的组织优势，推动城市社区治理形成整体合力。[32]滕玉成、臧文杰认为，党建引领基层治理涉及基层党建、党建如何引领以及基层治理能力，而基层治理能力主要来源于基层党组织的组织能力，因此，需要通过加强基层党组织的内部管理能力、公共服务能力和行政执法能力以提升基层治理能力。[33]王铮提出了城市基层治理中的“党建动员社会”机制，借助党组织的差异化权威塑造机制、党组织统筹的项目化运作机制、党组织社区能人吸纳机制分别构建动员的合法性来源、组织基础和技术支撑。[34]孔凡义等人认为，基层党组织的引领作用体现在政治动员、结构嵌入和资源整合三个方面。通过政治动员，党组织有效地激活基层社会治理资源，为基层社会治理注入动力；通过结构嵌入，党组织有效地建立起与基层社会治理结构的链接，为基层社会治理提供组织支撑；通过资源整合，党组织有效地重组基层社会治理资源，为基层社会治理赋予能量，从而使党组织的政治优势转化为基层社会的治理效能。[35]

（三）关于党建引领城市社区治理的理论依据研究

关于社区治理引入党建元素的必要性研究。周雪光认为，面对常规治理机制与运动型治理机制的矛盾变化，执政党可以通过党的系统打断常规治理过程，介入基层社会治理。[36]刘义强、张克等人认为，实行基层治理实践的试点方法，是中国共产党百年光辉历程积累的重要宝贵经验。[37]黄晓春、朱健刚、陈亮、蒋卓晔等人认为，政党介入基层社会治理，通过强化政党与社会之间的互动关系，确保党的领导核心地位，激发治理主体的活力，再造社会治理权威，重构社会治理秩序。[38]郑长忠认为，社会治理引入党建元素，有利于拓展基层社会的组织网络，更好地推动社会治理重心下移。[39]

关于党建与城市社区治理的复合逻辑研究。吴晓林认为，中国社区是集政治、服务（行政）、社会三种功能于一体的“复合体”，党建引领的政治逻辑、治理重心下移的管理（行政）逻辑、生活逻辑交织产生了“社区复合体”。在党组织领导下的“社区复合体”中，党建引领主要遵循政治逻辑，体现为自党的十七大确认“党委领导、政府负责”的提法以来，社区党建从“内部建构”向“全面领导”的转向，强调对执政党意志的贯彻和“弥补权力真空”。而社区治理则更多地强调科层制管理机构的“管理秩序逻辑”，以及居民在低政治性的生活秩序中“选择性参与”的“生活逻辑”，其中前者体现为各地不同程度的权力下沉，后者则体现为居民对社会和政治参与的“应激—选择”。[40]韩福国认为，“对党建的战略把握不能仅重视党建本身，更为关键的是，要重点把握‘党的建设’同‘国家和社会建设发展’的战略需求相结合。”[41]韩冬雪、李浩认为，社区党建和社区治理在目标、主体、内容、制度等方面存在交叉与重叠，为构建复合治理体系提供了前提。[42]李浩、原珂认为，构建社区党建和社区治理的复合体，在理论层面、实践层面、具体层面都具有重要意义。[43]黄俊尧、魏泽吉基于对杭州市D区的考察提出，在塑造基层社会治理格局的“党建”与“共建”的双重逻辑中，党建逻辑以巩固党的组织优势和执政基础为出发点，在实践中强调组织对社区的“有效覆盖”；“共建”逻辑则要求探索“一核多元”的基层社会治理模式，即调动社区各类主体，尤其是社区居民参与社区治理的积极性，实现对群众自治、社会共治和公共服务的改进和提升。党建引领基层社会治理实践既是“党建”与“共建”的集成、衔接，又有适当的界分，必须正确处理好两者之间的关系，才能在巩固党的领导核心地位的同时，保障其他社区治理主体的功能性参与和作用发挥，不断提高社会治理效能。[44]温丙存基于全国基层党建创新典型案例的经验研究，从政党逻辑和治理逻辑的耦合视角出发，提出党建引领基层社会治理的三个引领维度：主体维度的引领、内容维度的引领、方式维度的引领。[45]布成良认为，党建引领和基层治理是互动、耦合关系；党建逻辑侧重于如何提升组织力，治理逻辑则是实现基层治理善治，提升基层治理效能。[46]

（四）关于党在城市社区治理体系中地位、角色、功能的研究

关于党在社区治理体系中的地位探讨。林尚立提出，自社会主义改造时期以来，党在各基层社会内所建立的组织网络构成了党执政的重要组织基础；而在社会结构变动、党与社会关系发生重大变化的情况下，党需要促进社区的发育和成长，使社区成为社会的重要组织单位与基层党组织建设和发展的主要社会空间。[47]为此，党需要通过自身的组织建设和功能调整以实现对社区的嵌入，进而保持党在基层社会中的领导核心作用。[48]刘永泽、向德平认为，由于中国共产党既具有政党的一般属性，又具有中国语境下作为执政党对社会进行全方位领导的特质，因而，党建引领成为中国特色社会主义社会治理的本质特征。[49]曹海军指出，在社区治理实践中，“加强社区治理和服务，破解社会主要矛盾，关键在党建引领”[50]，点明了社区党建在强化城市社区治理服务工作中的基础性地位。史云贵也从城市基层党建的角度指出，社区党组织通过先进性建设明确了自身作为“社区治理的中心与基本载体”的地位。[51]

关于党在城市社区治理体系中的角色分析。胡小君在对社区治理主体的分析中指出，社区党组织既理所当然地属于社区治理主体之一，又由于党在社会中具有“组织核心”地位，这一角色主要通过“所属党员渗透到其他治理主体”得到体现。[52]孙肖远认为，在社区自组织发育不成熟、社区自治规则建设滞后的情况下，社区党组织应当扮演社区“元组织”的角色。[53]何绍辉的分析将社区党建的角色进一步详细区分为组织者、统筹者、推动者。[54]

关于党在城市社区治理体系中的功能讨论。杨新红认为，基层党建工作在社会治理中发挥着政治功能、服务（参与）功能、协调功能、引领功能。[55]其一，当前学界对基层党建政治功能的研究可以概括为以下三个层面：（1）在宏观层面上，表现为对党的路线方针政策的宣传与贯彻执行。（2）在中观层面上，表现为把握治理的方向，“对社区重大事项的判断和决策”。（3）在微观层面上，表现为对党员的教育和管理，对群众的团结、动员、凝聚和吸纳等。吴新叶提出，将党建引领的功能定位为“引领‘人民本位’的治理方向、引领共建共治共享治理格局的政治走向、引领社会治理功能的优化”，其中社会治理场域的功能集中表现为“政策制定上的引领功能、利益代表与利益综合功能、政治动员与政治社会化功能以及社会精英的培养与吸纳功能”。[56]这充分肯定了党自身具备的政治引领和组织引领的特质，党建引领特质为精细化城市社区治理提供了有力支持。其二，关于服务功能的解释。基层党组织服务功能的内容包括两个层面：一是群众物质文化利益；二是满足人民美好生活需要。[57]林尚立、曹海军提出，基层党组织应积极服务广大人民群众，主动维护人民群众利益。[58]其三，关于协调功能的研究。一种观点认为，基层党建工作在社会治理中发挥利益表达和利益协调功能，协调和处理与政府、各种社会组织以及民众的关系。[59]李浩、原珂指出，城市社区党建和城市社区治理在目标、主体、内容、制度等方面存在交叉与重叠，两者的结合具有高度的人民性、高度的复合性和高度的灵活性三大新特征。[60]由于两者相契合，基层党组织通常以组织、党员和服务合作嵌入基层社会，充分实现了党组织在城市社区治理中“精英吸纳、参与吸纳、团体吸纳等吸纳功能，以及塑造合法性、引导核心价值和提升公共文化服务等引领功能”[61]，这实质上反映了党建在城市社区治理中具有引领功能。张艳国、李非认为，新时代党建引领城市社区治理的功能表现为政治领导、民生保障、社会协调、民生服务、文化引导等。[62]

（五）关于党建引领城市社区治理的实证研究

关于党建引领城市社区治理的运作逻辑分析。张振洋依托上海市基层党建实例，发现城市基层党组织嵌入能整合基层政府部门，从而实现政府与组织化社会力量合作治理，并通过技术治理机制嵌入，形成扁平化治理网络，构建起基层整体性的治理模式。[63]李威利也基于上海市党建引领社区治理的案例，具体分析了党建引领社区的管理、服务、资源整合和群众自治等内容。[64]该两位学者借助上海市党建引领城市社区治理的案例，指出党建引领城市社区治理实质上是多主体参与社区治理的运行逻辑。同时，不同于对现实案例运作逻辑的整体分析，部分学者研究党建引领城市社区治理现实案例时抽丝剥茧，对党建引领城市社区治理建设的具体方面也作了相关研究。唐亚林、刘伟聚焦于上海市闵行区推进的“党建引领”文化建设战略，对党建引领城市社区治理中的公共文化建设进行了深入研究，提出党建引领基层公共文化建设包括党建精神注入机制、组织嵌入机制、阵地拓展机制、平台协商机制、政策激励机制五大实现机制。[65]

关于党建引领城市社区治理的成功经验研究。目前，由于国内地域差异和社区差别，不同地区根据本地实际情况探索出一系列优秀的党建引领城市社区治理的实践模式，包括浙江桐乡“三治融合”模式、北京海淀区“清河”模式、浙江温岭“温岭”模式等。每种模式都有其地区特色，同时也能为其他地区进行党建引领城市社区治理实践提供借鉴。张志明、郑寰等人通过实地调研，发现南京市浦口区用系统生态理念重构智慧党建模式。此模式的成功落地离不开三个方面，即“党建引领数字社会要坚持系统理念、注重整体效应、激发群众参与”[66]。向春玲基于对浙江省金华市的调研认为，“党组织嵌入社区网格化管理、落实党员网格责任制以及提高‘基层党建+社会治理’能力”的“红色网格”模式，将基层党组织和党员纳入“网格化”管理的方式值得推广。[67]张开云、王雅珠、赵虎分析了广州市赤岗街道的党建引领实践案例，将该案例的核心经验归纳为“党建引领、多元联动和居民为本”三个方面，通过构建制度基础和联动架构，培育高素质和规范化的党员队伍，以及构建枢纽型的组织网络等整合社区各方资源和力量，推动社区发展。[68]

（六）关于党建引领城市社区治理的困境与挑战研究

关于党建引领城市社区治理的现实困境探讨。陈亮、李元指出，党建引领在价值层面、平台层面、活动层面和机制层面与基层社会治理存在“脱嵌”问题。[69]杨妍、王江伟指出，党建引领城市社区治理存在社区党建主体与社区治理权威互不统一、社区党建资源与社区治理资源缺乏整合、社区党建工作与社区治理需求相互脱节等治理困境。[70]刘笑言认为，基层党建工作陷入党建工作责任“回流”、党建工作虚假“创新”以及参与主体的“疏离”等“内卷化”困境。[71]郑杭生、黄家亮认为，党建引领城市社区治理存在社区认同和社区参与不足、社区居民的归属感不强以及参与治理的积极性不高等问题，导致形成“共同体困境”。[72]张勇杰、师林、孔德永认为，党建引领基层社会治理存在“悬浮化”“无根化”困境。[73]彭勃、杜力认为，党建引领基层社区治理的困境表现为治理碎片化、封闭化和等级化。[74]张艳国、李非认为，党建在引领城市社区治理实践过程中，存在管理上失灵、自治上失序、认同上失衡、文化上失效等问题。[75]此外，党建引领城市社区治理过程中还存在基层政权运行过度行政化、去组织化以及方式方法“老化”等现实问题。

关于党建引领社区治理的未来挑战分析。布成良从基层党建工作的角度指出了基层治理存在的问题，认为基层党组织的政治功能不突出，把党建引领简单化为社区服务；居民委员会（以下简称“居委会”）的行政化趋向抑制居民的有效参与，影响基层治理的成效。[76]伍玉振认为，城市社区异质性和社区多元主体利益诉求多元化的属性，使得党建引领城市社区治理面临着功能调适缺位、组织整合困难等压力。[77]邓顺平认为，在党建引领基层治理创新行动中，区域化党建、开放式党建、智慧党建等模式提升了基层治理效能，但也要及时认识到高成本运行等问题。[78]陈东辉认为，立足当前社会治理面临的突出矛盾和难题，汲取基层探索的实践经验，实现社会治理有效、社会秩序良好，必须坚持以党建为引领，以人民为中心，以问题为导向，以创新为关键，以制度为保障，把党的群众路线贯穿到社会治理全过程，提高基层党建引领社会治理能力。[79]陈伟东、佘君玗认为，改革开放以来，我国城市社区治理出现了社区服务社会化、社区参与大众化和社区治理专业化等新变化，对社区治理提出了新要求。[80]杨新红、姚桓指出，基层社会治理环境出现了新变化，主要表现在流动资源与流动空间的出现和发展、人的需求日益多样化和互联网渗透到社会生活的各个方面等，这些变化对党建引领基层社会治理提出了新挑战。[81]陈柏峰认为，基层社会进入利益和思想多元化时代，群众的权利和责任观念发生了巨大变化，越来越重权利、讲利益，而不重义务、不讲责任，乡村组织对此缺乏合法的制衡能力，这些挑战推动基层社会治理模式发生适应性变革。[82]这些研究对城市社区治理存在的新变化、新问题和新要求进行了分析，对推动城市社区治理发展具有一定的研究意义。张志明、郑寰等人认为，互联网时代的到来和社会治理的日益复杂化，给传统党建模式带来了新挑战，中国共产党借用新技术新手段创新党建工作方法，运用“互联网党建”“智慧党建”“数字党建”引领基层社会治理，取得了显著成效。[83]

（七）关于党建引领城市社区治理的路径研究

关于以党组织有效嵌入、引领城市社区治理的研究。张勇杰提出多层次整合的分析视角，通过向内整合，强化基层党组织的权力网络对行政力量的渗透，确保各级党组织引领社区治理效能的有效发挥；通过向外整合，以统筹聚合、服务支持等方式加强对社会组织的吸纳，延伸基层党组织的服务引领功能，更好地服务居民群众；通过向下整合，加大基层党组织对广大居民群众的融入，有效吸纳社区积极分子，从而密切党群干群关系，增强群众向心力，激发基层党组织活力，有效克服基层党建工作弱化等问题。[84]潘泽泉用“政党—国家—社会”分析范式总结了党领导基层社会治理经验，即通过党组织网络嵌入优化组织网络和权威重塑，通过政党资源整合吸纳社会力量，实现政党引领基层社会治理的转型和发展。[85]陈文认为，执政党引领居民自治有必要采用“政党嵌入”与“体制吸纳”的双向路径，一是以“党组嵌入”“党员（公职人员）嵌入”“规则性嵌入”等形式实现党和政府引领社会；二是以“代议性吸纳”“商议性吸纳”“机构性吸纳”和“精英性吸纳”等方式激活现行体制中的民主因素，创设各种利益协调机制。[86]张振洋认为，为有效破解党建引领城市基层治理实践中出现科层组织“碎片化”“高度等级化”“封闭性”等难题，党建引领城市基层治理要以组织嵌入破解“碎片化”难题，借用技术治理手段形成扁平化治理网络以破解“等级化”难题，通过构建党建共同体形成合作对话机制以破解“封闭性”难题。[87]

关于以搭建党建平台引领城市社区治理的研究。杨妍、王江伟认为，要构建区域化、平台化和技术化等党建平台与载体，“重塑社区治理权威、聚合社区治理资源以及做好社区治理服务”，提高党建引领社区治理现代化水平。[88]陈亮、李元认为，党建引领基层社会治理要注重搭建党建服务中心、楼组党建等实体治理平台和诸如“浦东e家园”等虚拟治理平台，为多元主体共同参与提供依托和载体，进而推动“一核多元”共建共治共享的格局形成。[89]唐余方认为，要充分运用先进技术手段，如智慧云服务平台等，让党建引领社区治理工作更便捷、更高效，通过线上线下同向发力，提高党建工作效率，提高基层服务精准度，提高党建队伍向心力，进而提升居民群众获得感。[90]何海兵等基于对上海市推进社区治理实践的考察，得出结论：上海市主要通过建立以社区党组织为核心的“大党委”制、“1+5+X”区域化党建平台[91]、党建共促会等方式，完善共建制度，建立“五化”机制[92]，提升党建引领社区治理成效。[93]张志明、郑寰等人认为，要重构“智慧党建”生态系统，运用整体和系统思维，激发群众参与，形成党委领导、社会协调、居民参与的基层治理体系，激发基层党组织活力。[94]李浩、原珂认为，区域化党建和智慧化党建是党建引领社区治理的重要实践方式，区域化党建实现基层党务和社区治理工作系统化、体系化，智慧化党建优化党建引领社区治理体系，两者都顺应了时代发展方向。[95]

关于以建好社区网格引领城市社区治理的研究。康培培、韩冰曦基于湖南省常德市武陵区“一本三化”社区治理理念及完美社区“3+N”治理模式[96]的先行探索和实践，考察了网格化党建引领社区治理创新的新举措。[97]向春玲认为，把支部建在网格上，可以充分调动网格党员积极主动地参与基层社会治理；将党建嵌入社区网格化管理，可以加强党的阵地建设，以党的政治优势和资源优势引领基层社会治理新格局的形成。[98]马玥、黄亚认为，在党建网格化的工作模式中，基层党组织以社区治理网格为单元，通过织密“一张网”、组建“大联盟”、开辟“新阵地”、用好“楼栋长”，推动社区治理网格化、精细化，增强社区居民的安全感、获得感、幸福感。[99]张恺认为，城市基层党建网格化以信息化技术手段为支撑，把城市社区划分为若干网格，通过实施网格化党建，调动多元主体和力量，推动资源整合和共享，实现“人在格中走、事在格中办”，推动党建引领社区治理信息化、智能化、精准化、精细化，促进区域内共建共治共享格局的形成。[100]

关于党建引领城市社区治理的创新方式研究。陈毅、阚淑锦认为，社区类型不同，应做到因势利导，分别通过“主导式”“协商式”“自治式”等不同方式实现党建引领社区治理。[101]陈亮、李元认为，应当通过构建多层次的治理网络、多形式的议事平台，以及正式、非正式的合作机制等多个维度予以应对。[102]孔凡义、阮和伟认为，要通过具体操作性机制来实现党建引领基层社会治理，即主要通过政治动员激活治理资源，通过结构嵌入提供组织支持，通过资源整合为基层治理赋能。[103]刘笑言认为，应当做到权力落地，对基层工作者、社会组织和基层百姓赋权，由此构建社会力量联通政府和百姓的闭合网络，激发社区各治理主体内生动力。[104]王立峰、潘博认为，要发挥城市基层党组织的社会整合功能，推进新时代党建引领城市基层治理效能提升，具体包括：通过利益整合来巩固党在城市基层的政权和权威，通过结构整合以重构党建引领城市社区治理的关系网络，通过价值整合以强化社区内部认同和凝聚力。[105]姜晓萍、田昭提出了“授权赋能”，认为要通过组织赋能、队伍赋能、居民赋能、要素赋能和发展赋能实现党建引领社区治理的全面优化。[106]吴岚波、原珂认为，要在需求、技术、文化素质、激励机制和资源五大方面创新党建引领社区治理机制。[107]彭勃、杜力认为，可构建一种政党引领的“超行政治理”模式。[108]段妍认为，应聚焦党建引领社区治理向智能化、精细化转变，构建“党建+数据平台”“党建+问题导向”和“党建+网格联动”三种模式。[109]张艳国、李非建议采用“党建+社区”治理模式，借助党建引领城市社区治理的功能优势，探索出“党建+”自治、法治、民生、文化、非公（非公有制企业和社会组织）等社区治理形式，将党的自身建设和社区社会发展事业结合起来。[110]

关于以发展协商民主引领城市社区治理的研究。从基层社会治理的模式中可以发现，发展基层协商民主对城市社区治理至关重要。杨雪冬认为，基层治理运行的逻辑脱胎于传统动员体制的“压力型”体制，主要靠上级命令和物质刺激的组合推行。[111]孙照红认为，协商治理是解决基层社会治理的重要治理形式和民主机制。为解决协商治理实践中存在的“党的领导”“政府‘强势惯性’”和“群众‘弱参与’”等主体困境，他借助北京市朝阳区城市社区协商治理中“党政群共商共治”的典型案例进行分析，认为要党政群共同发力，推动和优化社区协商治理，才能形成强大治理合力，提升社区治理水平。[112]陈毅、阚淑锦认为，为解决基层社区治理出现的功利化、空心化和碎片化等危机，亟须政党嵌入，按照社区自主性原则以及社区居民需求、居民参与程度的不同等，采用“主导式”“协商式”“自治式”等党建引领模式，实现城市社区高效能治理。[113]张大维认为，在中国社区协商已有研究中，主要有“权威性协商”[114]“行政式协商”[115]“引导式协商”[116]“包容性协商”[117]四种模式。城市社区治理的协商类型主要为“党领群治联动型”“政社协同共建型”“政群平等对话型”“社群精准议事型”等四种，[118]农村社区的协商类型主要为“党领群治型”“政社互动型”“村/居民议事型”“多元共治型”等四种，[119]已有的协商模式和协商类型很难阐释好新时代党建引领的社区协商。[120]

二、国外研究现状

国外学界并没有人直接提出“党建引领城市社区治理”这一提法，更不用说由此展开研究和探讨。本书主要就国外学界对社区建设方面的研究进行分析。

德国社会学家F.滕尼斯在其《社区与社会》中首次提出和使用了“社区”这个概念。他把社区定义为一种由具有共同习俗和价值观念的人口所形成的关系密切、富有人情味的社会团体。[121]西方发达国家在社区建设与治理方面起步较早。16世纪，威尼斯共和国等地在贫困危机下引导宗教慈善组织向世俗化方向发展，[122]在某种意义上即可被视为带有“社区治理”的色彩；18世纪末至19世纪中叶，德国部分城市通过“将城市划分为若干社区，结合社区中教育、卫生、福利及宗教组织”的力量开展济贫改革；19世纪末，英美等国发起“社区睦邻组织运动”（Social Settlement Movement）以扶持社区内的弱势群体。[123]这些实践都为后世社区建设和治理提供了借鉴。

（一）关于社区的本质和主导权力研究

关于社区的本质特征研究。美国社会学家罗伯特·帕克认为，社区具有组织性、竞争性的本质特点，包括由地域组织起来的具有一定人口数量的组织形式，人们在社区生活与其所占用的土地具有关联性。[124]而英国社会学家马林诺夫斯基和布朗认为，社区是一个整体性的存在，它是由彼此联系、互相依赖的部分组成的，并且构成社区中的部分会影响社区发展。南斯拉夫铁托和卡德尔等人则结合马列主义理论创建了南斯拉夫社区自治模式。这种模式的特点在于，建立工人自治体制，将社区居民作为社区真正的主人。[125]

关于城市社区的主导权力研究。在城市社区治理中，“社会中心”和“国家中心”两种治理范式一直存在冲突。对于城市社区治理，大多数学者主张社会主导，强调社区居民和社会组织的主体地位，排斥国家行政权力的干涉。克里斯托弗·盖茨认为，如果政府公职人员不具备高尚的道德情操，则管理者必然将市民排除到决策制定之外，损害公共性。[126]也有学者认为，城市社区治理排斥国家权力在场，容易导致社会自治的失灵，所以，要有行政权力的介入，并在社区治理中发挥主导作用。乔纳森·默多克等人认为，社区完全自治必然存在一定的局限性，因而，社区治理应当由国家制定战略规划并发挥主导作用。[127]此外，有部分学者提出“国家与社会合作”范式。桑德拉·奥伯里恩等人认为，社区与政府之间存在功能上互补的空间，能有效解决社区治安问题。[128]行政权力是把双刃剑，如何在具体实践中处理好行政权力和社会力量的关系始终是城市社区治理的难题。

（二）关于城市社区治理成效的影响因素研究

城市社区治理成效主要与各主体力量有关，是否协调好各主体力量大小以及相互关系是提升城市社区治理成效的关键。其一，探讨治理中的规范与履责。马丁森等人认为，实现社区走向善治的重要路径在于实行问责制。[129]其二，分析治理中的关系问题。包括社区主体与外部主体之主体间关系问题，也包括社区内部主体与主体之间的关系问题。其中，社区治理中的主要关系在于政府、社会组织和社区居民的关系。威廉·普劳登从志愿组织的视角进行分析，指出志愿服务组织在社区治理中的作用与价值，即其能够督促政府行为，进而形成一种稳定的合作关系。[130]其三，城市社区治理中的公民参与。社区是城市居民生活的重要场域，社会治理应重视公民参与，不断提升公民参与水平。罗伯特·查斯金等人认为，社区领导和社区精英在治理过程中的合理分权有助于提升社区治理水平。[131]

（三）社区治理相关理论的探索和构建研究

在理论建构方面，“市民社会”（civil society）一词自中世纪以来就逐步成为西方政治哲学和法学研究中的核心概念。自洛克提出“社会先于国家而存在”的思想以来，卢梭、黑格尔、马克思、哈贝马斯等历代思想家皆对此议题有专门研究与论述。[132]根据国家与市民社会之间的关系差异，不同国家分别形成了“政府主导”“公民治理”“合作共治”的社区治理模式，而这三种模式都体现出政府行政介入、社区组织自治和社区公民参与“三位一体”的治理机制（区别在于各利益相关方发挥作用的程度不同）。[133]

20世纪七八十年代，经济危机与传统福利国家的治理危机对西方既有的国家治理理论造成冲击，进而影响了社区治理的理论与实践。[134]一方面，新自由主义在此时期抬头，强调经济和社会是“自我调节的实体”[135]，主张限制政府权力以解决政府失灵问题。这一理论带动了社区治理理论对“从政府干预的强制性结构中对个体进行赋权”[136]的强调，并在实质上导致了西方国家政府对社区服务的投入下降与公共部门的私有化。另一方面，在偏重新自由主义治理思路带来新的社会矛盾的情况下，哈贝马斯等人于20世纪80年代提出“公民社会”概念，并强调要发挥政府和市场之外“第三股力量”的作用，以扩大公民有序参与，实现社区善治。[137]“社区主义”（communitarianism，也有人译为“社群主义”）在这一时期也应运而生，它批判个人主义和自由主义，强调个体对社会整体的责任。[138]基于对前述新自由主义和社区主义的调和，“第三条道路”在20世纪90年代应运而生，为国家、市场和市民社会之间关系在社区层面的形成和调节建构起相应的规范性话语，[139]同时有助于应对经典的市场失灵或政府失灵问题。[140]

基于上述理论及治理思路，布莱尔领衔的英国工党在1997年重获执政权后重新将社区纳入其决策视野，在此后执政的数年间实施了诸如“邻里复兴战略”“社区战略”等致力于社区发展的项目，并在资源配置方面表现积极；在缩减对具体事务投入的同时，保障财政投入、强化政府监管能力，为社会力量介入社区治理提供土壤。[141]而同一时期的美国政府则主要通过立法（如老布什执政时期的《社区服务法案》和克林顿执政时期的《国家和社区服务信托法案》）为社区治理奠定法治化基础。其他部分发达国家（如澳大利亚等）在这一时期也更加注重与社区对话，强调“社区”意识，以促进社区组织的发展和社区参与方案的实施。[142]这一时期的相关研究大多强调，要反思“国家主导”的治理模式的两面性（如有研究者指出，在“国家主导”模式下，公务员对社区的影响更为显著，且在权力诱导下更容易以公共利益为名保护自身利益和特权[143]），还要分析对社区治理采取“多元主体合作”的可行性。但也有研究者指出，在住房问题等特定政策领域，依然有必要由政府发挥主导性战略作用；[144]即使在“多主体治理”的重要性越来越得到强调的今天，城市社区的治理质量与政府在治理过程中的中心地位仍呈正相关。[145]

除对社区治理过程中政府“元治理”的得失的争论及“国家—社会关系”的探讨外，国外学者对社区治理相关理论的探索和构建还体现在对社区治理“结构性影响因素”的研究和围绕“社区失灵”问题的探讨。[146]其中，对“结构性影响因素”的研究择其大者包括“地方性知识”“社区治理结构”和“社区治理过程”三方面。“地方性知识”（local knowledge）即特定社区或共同体内人群伴随时间推移，基于在共同体内的生活经验所形成并持续演进的认知体系，包括人群观察和测度周围环境、解决问题和验证新信息的方式，以及由此形成的文化习俗与认同。[147]许多海外研究者指出，地方性知识对社区发展的影响不容忽视，甚至足以构成特定区域社区治理的关键因素。例如，帕克、默里对英格兰“社区主导规划”（community-led planning, CLP）的研究即证明，社区居民的参与对CLP的正向效应之一在于通过对地方性知识（包含地方特有的规则、文化、群体态度等）的掌握帮助规划者更好地理解社区特定需求及其产生的原因。[148]同时，受前述强调“多元主体治理”思路的影响，相当部分国外学者对于社区治理结构的研究也主要体现在对国家与非国家行动者的组织结构关系上，如萨贝尔[149]、普洛登[150]等人将研究重点放在社区自治/志愿组织与政府的契约或伙伴关系上；其他一些学者的研究则更多关注社区领导人、社会组织或普通公民等不同角色在社区结构中的作用，其研究成果也体现为“领导赋权”“社区精英治理”“网络化社区治理”等概念的提出和不断完善。

此外，关于社区治理过程方面的研究，当前许多国外学者热衷于探究社区能力的建构对社区治理的影响。例如，福斯特菲什曼等人对“社区能力建构”进行了定义，强调其包含加强社区组织和群体能力与竞争力、在社区内外部构建新的积极关系、提升设计和执行社区计划能力等要素；[151]雅各布斯对美国马里兰州部分社区聘请社区律师的现象进行研究，发现社区律师的存在从完善社区组织程序、帮助社区实施合规筹款等多个角度提高了社区能力。围绕“社区失灵”问题，有研究者指出，社区对于自治权力和责任的承接能力不足、基层社区本身的封闭和排外都有可能损害公共利益；同时，相当部分研究者意识到，社区组织参与治理同样存在合法性的风险问题，需要以更好的服务态度为自身赢得支持。

三、研究述评

1.当前学界研究的学术贡献

综合以上对国内外研究现状的梳理和总结可以得出，当前学界对党建引领城市社区治理的研究的重要学术贡献表现为以下方面：

第一，当前学界研究成果，深化了对社区基层党建的研究。基层党建是一项巩固党的执政地位、强化党的执政能力的基础性工程。学界对如何发挥社区党组织的引领作用、社区党组织如何嵌入社区等问题进行了深入研究，提出了许多新的党建模式和工作机制。提高社区治理效能首先要提高社区自治能力。而提高社区自治能力首先要将社区居民组织起来，使居民在团结协作中凝聚力量和智慧，从而培育自治能力。因此，要激活社区党组织的组织动员细胞。学界十分强调社区党组织在社区治理中的组织动员作用，通过党的组织动员实现社区资源的有效整合，这也是加强社区党建的一个重要方面。在社会快速转型时期，研究社区党组织如何整合社区资源、引领城市社区治理正好契合新时代党的建设面临的新课题、新挑战，学界提出的关于党建原则和党建机制的新观点深化了社区基层党建的研究。

第二，当前学界研究成果，扩展了对党建引领城市社区治理的研究主题。党建引领城市社区治理是一个综合性系统性工程，不只涉及某一方面的问题，需要从多学科、多角度加以思考。党建引领城市社区治理吸引了多个学科背景学者的目光，深化了对该主题的研究。社会学者主要专注城市社区出现的新的社会形态以及社区社会结构的研究，同时还关注一些社区社会工作的问题。经济学者主要关注的是社区公共物品供给问题以及社区集体经济发展等问题，这些问题十分重要，直接关系到社区治理效能的提升。政治学者主要关注的是社区治理体制的改革与完善，以及优化社区治理结构等问题。党建学者主要从执政党的执政能力建设出发，关注怎样转变党的执政方式等问题。这些不同学科背景的学者从各自角度出发，对社区治理面临的各种问题进行了较为全面和深入的探讨，扩展了党建引领城市社区治理的研究主题，有利于对社区治理问题进行全面把握和整体透视，进而推动社区治理研究主题的进一步深化。

第三，当前学界研究成果，丰富了党建引领城市社区治理的实施路径。学界对党建引领城市社区治理的实施路径十分关注，学者们在实证调查基础上提出了许多具有可操作性的优化路径，对提升社区治理能力具有十分重要的现实意义。例如，学者们提出了网络化治理模式和数字化治理模式，创新了党建引领基层治理的机制。而互联网信息技术的发展也为创新城市社区治理的方式方法提供了契机和手段，学者们敏锐地捕捉到了这些变化，并提出要将新技术嵌入社区治理中，提高治理效能。基层人民民主的实践价值也进入了学者的研究视野，学者们提出要创新基层协商民主实践方式，发挥社区基层协商民主的重要作用，用协商民主的方式提升社区治理效能。这些路径都是学者们在调查研究基础上作出的理论总结，具有较强的针对性，为社区治理的发展提供了重要理论指导。

2.当前学界研究局限及本书要深化研究的问题

当前学界基于中国特色社会主义进入新时代这一崭新背景，对党建引领城市社区治理进行了较为深入的研究，形成了丰富的研究成果，为本书的研究提供了十分丰富的思想基础与重要的文献支撑，但也存在以下不足：

第一，重现象描述而轻理论概括。从笔者目前掌握的文献来看，当前学界对党建引领城市社区治理的研究大多运用经验调查和事实描述的方法，而轻理论分析和理论抽象概括，未能将其提升到一定的理论高度上。本书在继承前人研究成果的基础上，把描述现象与理论概括结合起来，既从现实社会的现象中把握事物的本质，又从马克思主义理论的视角中分析和把握现象，力求概括出党建引领城市社区治理的相关规律。

第二，重视西方相关理论运用而轻马克思主义理论运用。当前不少研究成果将西方的理论和分析框架直接套用到中国社区治理研究中，难免有削足适履之嫌。例如，有学者将西方的多中心治理理论运用到中国社区治理中，显然忽视了中国的政治语境。在中国社区治理格局中，无论有多少个治理主体，都只能有一个中心，这个中心就是中国共产党。因而，在理论基础和理论资源挖掘方面，要回到马克思主义的相关理论资源中。[152]

第三，重视部分研究而轻整体性研究。本书将部分研究与整体性研究相结合。也就是说，本书的研究并没有仅仅停留在某一问题的单一性研究，例如，仅仅从问题与对策的视角研究，而忽视党建引领城市社区治理的历史逻辑与经验总结的研究，或者只研究其历史逻辑，而忽视其他方面的研究。本书着重阐述其理论基础、历史逻辑、实践探索、运作机制、问题与挑战、提升路径等方面的问题，将部分与整体有机结合起来，从而力求较为全面理解和把握“新时代党建引领中国城市社区治理”这一主题。

由于新时代我国处于社会转型期，一方面，社会主要矛盾发生了历史性变化，这种变化是一个动态且复杂的过程，无论在理论层面还是在实践层面，都必然面临着诸多治理难题和挑战；另一方面，纵观当前学界研究成果可以发现，“党建引领城市社区治理”这一议题尚处于刚刚起步阶段，[153]一些重大的基本理论和实践问题亟须进行深入而系统的阐述和分析，尤其需要从整体性视角进行整体性研究。这正是本书要进一步深入研究和探讨之处。

第三节 相关概念厘定

概念界定是本书展开研究的重要内容。本书将对“党建引领”“城市社区”“城市社区治理”进行学理梳理和阐释，以期在准确把握相关概念理论内涵基础上规范并推进本书研究。

一、党建引领

“党建”即党的建设，从广义上讲，它是指“政党为完成自身的使命而进行领导国家、社会和提高自身生机和活力的理论和实践活动”[154]；从狭义上讲，它是指“马克思主义政党在马克思主义党的学说指导下进行的领导国家、社会和提高自身生机与活力的理论和实践活动”[155]。“引领”指的是带领、引导，[156]也有率先垂范的含义。学者们普遍认为，“党建引领”意味着“党领导和带领人民群众拥护党的领导，朝着党为人民制定的奋斗目标前进”[157]。在马克思主义理论中，马克思、恩格斯在《共产党宣言》中也对“党建引领”进行了理论概括和表达：“共产党人始终代表整个运动的利益，在实践方面，共产党人是各国工人政党中最坚决的、始终起推动作用的部分。”[158]据此分析可知，“始终起推动作用”，就是表征了党的建设所具有的引领性指向，并且这种引领性指向是代表“整个运动的利益”。所以，从更广泛意义上看，党建引领包括“党对一切工作的领导”[159]，其基本含义可以从以下方面来把握。

第一，突出党的领导。这是把握“党建引领”概念的根本。中国共产党是马克思主义政党。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。中国共产党百年历史实践充分印证了一条真理，即“没有中国共产党，就没有新中国，就没有中华民族伟大复兴”[160]。中国的革命、建设和改革事业都是在中国共产党领导下进行的，党不断克服面临的各种困难和挑战，努力化危为安，在危机中开新局，推动中国迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。因而，加强党的领导，加强党的建设，是极其重要的。所以，讲“党建引领”，必须突出加强党的领导，中国特色社会主义事业是在党的全面领导下统一思想、统一行动，推动各项工作顺利开展，确保各项工作真正落到实处，最终取得实效的。因而，“党建引领”不仅强调了实践行为的施动者是何者的问题，更指出了实践行为施动者在改造客观世界过程中所产生的客观效能，其本质旨趣不在于“解释世界”，而在于“改变世界”，即改变、改善中国存在的现实状况。

第二，突出思想理论武装。这是把握“党建引领”概念的关键。任何真正的哲学都是时代精神的精华。哲学是社会变革的先导，理论是实践的指南。要把握和洞察瞬息万变、纷繁复杂的世界，必须要有科学的理论指导，以科学的理论武装自己的头脑，才能顺利、精准和高效地完成党的各项任务。因而，强调“党建引领”就是要强化思想武装。一方面，我们要原原本本地学习马克思主义经典著作，“领导干部特别是高级干部要把系统掌握马克思主义基本理论作为看家本领”[161]；另一方面，我们要深入学习、领会中华文化和中国精神的时代精华，即习近平新时代中国特色社会主义思想，并以其武装自己的头脑，提高思想理论素养，坚定共产主义信仰，用马克思主义中国化最新理论成果武装头脑，指导和规范中国基层治理实践，推动基层治理实践更上一层楼。

第三，突出共产党员的先锋模范作用。这是把握“党建引领”概念的基础。《中国共产党章程》（以下简称《党章》）开宗明义告诉我们：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。”[162]因而，讲“党建引领”这一概念，必须不仅要突出共产党是领导核心这一维度，而且也要突出共产党是先锋队这一维度。在此意义上，必须强调蕴含在“党建引领”这一概念中的党员先锋模范作用：一方面，党员要坚持党性原则，切实履行党员义务，牢记党的宗旨、性质，必须清楚地认识到“什么是中国共产党，中国共产党干什么”这一根本问题。另一方面，共产党员必须要吃苦在前，享受在后，在困难和危险时刻必须挺身而出，不怕流血牺牲；在推进中国特色社会主义事业发展道路上，党员要有责任心、担当意识、创新意识、服务意识，自觉、积极探索基层治理实践新路子，提出基层治理的先进理念。

第四，突出基层组织建设。这是把握“党建引领”概念的重点。正如俗语所讲的，基础不牢，地动山摇。党的路线方针政策和决策部署落到实处的基础在于党的基层组织。讲“党建引领”这一概念，一方面，要把党的领导贯穿到基层治理的全方面、全过程。坚持和加强党对基层治理的全面领导，以加强基层党组织建设，增强基层党组织的政治功能和提升基层党组织的组织力为重点，突出党组织的政治功能，把党的路线方针政策和决策部署落到实处、落到基层；积极宣传党的主张和决定，坚持党建带群建，团结动员群众，更好地履行组织、宣传、凝聚、服务群众职责。搭建各种党建平台，推进基层党组织联建共建，把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，不断强化和巩固党领导基层治理的作用。另一方面，要完善基层党组织机构，选好基层党组织班子成员；完善党的政治生活各项规章制度，以制度制约人、管好人。[163]

第五，突出担当使命。这是把握“党建引领”概念的基点，进一步回应了党建引领之引向何方的价值问题。按照马克思恩格斯所设想的，共产党所从事的一切历史活动，都与人民群众的利益相关，是代表大多数人的、实现大多数人利益的独立运动。因而，“党建引领”的价值取向是，一方面，它突出党建引领的受益主体是广大人民群众，而不是少数人；另一方面，它突出党建引领的最终方向是，从根本上改变人民群众生活贫困和受资本剥削的历史境遇，进而实现人民群众的美好生活、人的自由而全面发展，最后实现共产主义社会。这是历史和人民赋予共产党人的历史使命。正如习近平所指出的，我们党的重大责任“就是对人民的责任”[164]，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”[165]。

由上所述，党建引领即政党在马克思主义党的学说指导下，以高度的责任感和使命感领导国家、社会以及提高自身生机与活力的理论和实践活动，并发挥带领、引领作用。换言之，党建引领是指中国共产党的建设要走在一切工作前面，并形成引导和带领作用，这一作用包括思想建设、组织建设、制度建设和作风建设等方面。在党建引领城市社区治理这一研究语境与研究对象中，“党建引领”就是坚持党领导和引领社区治理实现善治，主要通过政治引领和服务引领提高社区党组织的建设，通过整合各类资源以达到社区多元主体共建共治共享目标[166]，从而提高基层治理的质量与水平[167]。具体来说，在新时代背景下，面对现实需要、战略推动、技术支持、精细分工、引领转向等战略机遇，通过发挥党建的政治引领、思想引领、组织引领、资源引领、服务引领等核心引领作用，探索党建引领凝聚多元主体共建共治共享新模式，产生“近邻”党建、区域化党建、网格化党建、智慧化党建等党建引领形态。在党建引领社区治理过程中，要坚持以人民性、公共性、精准性、系统性、创新性为基本原则，坚持协调联动、示范争优、责任激励、整合纠偏、教育管理等运行机制，从而实现党建引领维护社区公平正义、人民当家作主、化解社会主要矛盾、推进国家治理现代化以及实现人的全面发展等价值目标。

二、城市社区

从语词结构上看，“城市社区”一词是将“城市”与“社区”两者结合起来的组合词。于“城市”概念而言，不同的学科对“城市”的含义的把握也不尽相同。例如，在经济学中，“城市”意味着具有一定的、相当的面积的各种经济市场，包括住房、劳动力、土地、现代化交通等要素交织在一起的网络系统；在社会学中，“城市”被定义为具有某些特征的、在地理上有边界的社会组织形式，城市人口相对较多，文化多元，异质性强，具有市场功能；在地理学中，“城市”是指地处交通方便环境、具有一定数量的人群和房屋的密集结合体。《辞源》把“城市”解释为“人口密集、工商业发达的地方”[168]。可以说，城市就是一种按共同体方式生活的有机体。[169]

“社区”一词来源于拉丁语，意为共同的生活和相互协作的伙伴关系。“社区”概念最早是被作为共同体的含义而提出的，德国社会学家滕尼斯曾对“社区”与“社会”的概念进行过区分，并将“社区”理解为人类过群体生活和相互协作的共同体形式。“共同体是基于自然条件形成的群体并最终组织化的联合体，这种联合体多以血缘、地缘、宗教等为共同媒介，且为守望相助、浑然天成的有机整体。”[170]作为中国社会学奠基人之一的费孝通，将“共同体”翻译为“社区”，他认为社区就是指“人们的生活有时空的坐落”[171]，是一定地域范围的社会。2000年11月，《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会共同体。”这是官方文件首次对“社区”作出定义。有学者进一步深化和丰富费孝通提出的概念的内涵，从更为具体的层面展开认为：“社区是指居住在一定地域内（小至一个自然屯，大到一个城市），结成多种社会关系和社会群体，从事多种社会活动，并产生一定社会心理认同感和归属感的人们所构成的区域社会生活共同体。”[172]这里的“生活共同体”是一个总体性概念。社区具有多重功能和特征。一是社区具有地域性特征。社区基于特定的历史条件、社会条件和自然条件，是人们在这一特定的地域中生产、生活的组织形式。因而，在社区中，合作性、团结性、协调性等是社区的内在本质属性。二是社区具有经济功能。社区的经济功能在于，人们在这一特定的活动地域范围内生产物质生活资料，解决吃喝住行的基础性需要。因而，社区也表现为经济组织。三是社区具有政治功能。社区具有贯彻执行党和政府的路线方针政策，以及维护社区居民的合法权益的政治功能。四是社区具有文化教育功能。具体表现为开展精神文明活动，丰富社区居民的精神生活。五是社区具有资源整合和管理功能。具体表现为调解邻里纠纷、矛盾，维护社区和谐和稳定。总之，“城市社区功能主要分为服务和管理两大类：社区服务功能，包括满足居民日常生活需求的服务和社会保障方面的服务，譬如社区养老、社区医疗；社区管理功能，包括社区流动人口管理和社区基层的管理”[173]。

事实上，《中国城市社区建设》课题组就曾指出：“城市社区是以二、三产业为基础，人口聚集规模较大，社会结构比较复杂的社区。”[174]有学者进一步指出，城市社区是由城市基本建筑物、人的要素所限定下的空间关系、社会关系和经济关系。这种关系既表现为隐性，也表现为显性，并且具有强烈的地域性，完整意义上的城市社区一般是由人、地域、制度、心理归宿与传统、团体与互动等要素构成。具体来说，“（1）人，按一定社会制度和社会结构关系组织起来的人口；（2）地域，按一定地域界线确定的相对稳定的自然环境和生活居住区域；（3）制度，在一定制度组织关系中生活的有相对稳定的社会关系和生活方式的人群；（4）心理归宿与传统，带有本地特征的文化特质，在情感上有沟通、在心理上有认同和归属感的群体；（5）团体与互动，相对互动频率较高的群体及相关非正式组织的社会团体及中介性组织”。[175]

城市社区发展是与社会经济发展相适应的。从经济角度来看，城市社区主要包括以下类型：（1）居住型社区。即一般意义上所说的城市居住区，是城市中住宅建筑相对集中布局的地区，简称“居住区”。（2）生产型社区。包括农业生产社区和工业生产社区。农业生产是基础，工业生产是核心，无论从就业还是经济生产来看，二者对于城市社区而言都是十分重要的。其中，工业生产是城市现代化的重要标志之一。（3）中央商贸区。这是现代城市的心脏，是与外界进行金融、信息、物资流通、交换的地区。（4）行政社区。这是组织和管理城市各功能协调发展、有机运作的社区，一般包括城市的行政办公机构和行政组织机构等单位，它是城市的大脑。（5）文化型社区。城市社区也具有文化教育功能，丰富社区居民精神世界，提升精神生活水平。[176]由此也可进一步得出，城市社区具有经济功能、政治功能、居住功能、文化教育功能等。当然，随着经济社会不断高质量发展，城市社区类型和功能也会不断得到丰富和扩展。因而，“城市社区”从本质上来说，是一个开放的、动态的概念，而不是静止、封闭的概念。

从中国特色社会主义实践来看，当下，“中国城市社区不是一个自然形成的中性的地域社会，而是一个由国家建构出来的有着明确边界的政治空间，是为了解决单位制解体后城市社会整合与社会控制问题的治理单元”[177]。城市社区的建立有着深刻的体制背景。在计划经济时代，国家对社会形成一种全方位的控制，在城市基层社会实行单位制。单位制是一种按照工作单位划分的管理体制，在同一个单位工作的人也生活在一起。“计划经济时代，城市中的居住空间是基于‘血缘、地缘’关系形成的熟人社区，它是单位组织在空间上的延伸。所以，与其说是社区，还不如说是单位。”[178]但随着社会主义市场经济的发展，国家放松了对社会的管制，人员的流动性加强，职业分化越来越明显，原有的单位制不能适应社会的需要，逐渐为社区所替代。在推进城市基层群众自治制度建设过程中，社区获得了相对自主发展的空间。因此，在理解城市社区时应当注意，城市社区是相对于农村社区来说的，其区域定位在城市；同时，城市社区居民主要以从事非农业生产为主，流动性较大是其重要特点。综上所述，城市社区是指在一定的地域范围内，由从事非农业劳动的密集人口所组成的、具有某种互动关系的生活共同体，它具有经济功能、政治功能、居住功能、文化教育功能、服务功能。

三、城市社区治理

从语词结构上看，“城市社区治理”是“城市社区”与“治理”的组合词。其中，前者表达了治理的对象是城市社区。

由上所述可知，城市社区不同于农村村落。在农村，人们在同一地域内从事相同的职业活动，在长期的职业活动中形成了互帮互助的伙伴关系，并且这种关系已经超出了生产活动的范畴，而延伸至人们的生活层面。因此，农村属于典型的熟人社会，形成了一种相互协作的生产生活形式。而在城市，居民来自全国甚至世界各地，从事不同的职业。城市社区是一种典型的陌生人社会，在城市社区很少看到农村那种互帮互助的现象。“虽然作为一个建制性的基层治理单元，社区的法定身份已然获得学界和政府的广泛接受与应用，但在城市居民中的认同度依然偏低。”[179]那么，如何在一个陌生人社会中建立认同感高的生活共同体呢？城市社区治理的概念应运而生。

相对于管理而言，治理是自下而上的、主动的、多元的，并且主张多方合作、协作、协同的实践样态。治理的本意是指多元共治，权威不再只来源于政府，非政府组织也具有作出决定的权力。这就给推动城市社区共同体建设提供了新思路。作为中国基层群众自治运动和城市化快速发展的产物，城市社区治理也经历了从管理到治理的转变。在社区管理时期，政府是唯一的治理主体，其他组织和公民不具有自主性。“在城市化进程中，人们不得不在城市重新寻求结社资源，从而满足个体需求的独特性和对外依赖性。”[180]在改革开放初期，执政者仍然延续一种管制思维，把城市社区作为管制的对象，把它们作为街道办事处的附属物，社区缺乏必要的自主性。“随着社会经济的剧烈变迁，大量具有多元背景的居民在社区内混居现象日益明显，城市社区异质性不断增加。”[181]随着社区异质性程度增加，社区利益冲突和矛盾也越来越多，这就不利于增强社区居民间的信任，给社区治理带来严峻挑战。政府作为单一治理主体已经远远不能有效应对这些难题，这就需要整合和吸收多种治理主体的资源，并促使多元治理主体在治理过程中形成相互协作的关系。因此，城市社区治理的体制机制需要进行变革，以建设一个社区生活共同体。20世纪90年代在西方国家兴起的治理理论为城市社区治理提供了可借鉴的理论资源，推动了城市社区治理的发展，“城市社区治理”逐渐成为学界和政界的热词，成为治理理论在城市社区这一地域范围内的实践运用。综上所述，城市社区治理是指在一个高度异质性的生活区域内，在中国共产党领导下，多元治理主体借助多种治理平台，综合运用各种有效治理手段，充分挖掘和整合社区各类治理资源，推动社区多方协调联动，实现社区美好生活的一项系统工程。

第四节 研究思路和研究方法

一、研究思路

本书沿着“何谓党建引领城市社区治理”→“新时代党建引领城市社区治理有何理论基础”→“新时代党建引领城市社区治理有何历史基础”→“站在新时代历史方位上党建引领城市社区治理应何以运行”→“新时代党建引领城市社区治理面临何种机遇和挑战”→“如何提升新时代党建引领城市社区治理效能”这一层层递进的思路和逻辑关系来具体展开思考和布局。具体来说，从新时代中国特色社会主义实践中探析党建与城市社区治理之间的内在耦合和互动关系，或者说党建如何更好嵌入城市社区治理实践中，进而推动城市社区善治的实现。也就是说，本书坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以“新时代党建引领城市社区治理”为研究对象，紧密结合党的十八大以来党领导社区治理的实践探索、运作机制进行深入挖掘，归纳出新时代党领导我国城市社区治理的基本思路，以求较为清晰、完整地展现新时代党领导城市社区治理的内在逻辑、外在图景和路径选择。

二、研究方法

本书主要采用如下研究方法：

第一，理论联系实际方法。理论联系实际方法是马克思主义的重要研究方法。本书一方面从理论上把握新时代党建引领城市社区治理的理论内涵、理论资源，总结出党建引领城市社区治理的理论基础；另一方面又从理论层面回到实践层面，从中国实践层面和角度分析、总结新时代党建引领城市社区治理的模式和经验。

第二，文献分析法。本书力求较为全面地收集当前学界关于新时代党建引领城市社区治理这一主题的相关文献，并对其进行充分吸收和抽象概括。本书一方面深入阐述新时代党建引领城市社区治理的运作机制；另一方面深入思考新时代党建引领城市社区治理的机遇与困境，并提出相应的路径与对策。

第三，案例分析法。本书收集多种案例进行分析和解剖。有的案例吸收和借鉴了当前学界的相关研究成果，有的案例是笔者实地调研所掌握的一手资料，如“近邻”党建。本书力求通过对不同地域的党建引领模式和经验进行分析，以此把握不同地域的基层实践的共性与差异（个性）。

第五节 研究创新和研究不足

一、研究创新

本书以新时代党建引领城市社区治理为主题，对新时代党建引领城市社区治理实践进行理论概括，并针对当下出现的新问题，提出提升党建引领城市社区治理水平的路径。本书力求在以下方面取得新意。

一是研究内容较新。首先，对新时代之前党领导城市社区治理的发展历程进行较为系统的梳理和概括，从历史实践中提炼出历史经验，并以此为新时代以来党领导城市社区治理实践提供历史基础。其次，本书在梳理和把握习近平关于党建引领城市社区治理、社会治理、国家治理等相关论述基础上，紧密结合新时代中国地方实践所形成的重要实践成果，归纳出新时代党建引领城市社区治理的生成机理与运行机制，由此揭示新时代党建引领城市社区治理的内在逻辑与外在图景。最后，以新时代地方实践典型案例诠释、总结和概括新时代党建引领城市社区治理的特征、经验与启示，试图从地方的特殊性实践维度提炼和揭示新时代党建引领城市社区治理实践的普遍性规律，进而在理论上审视新时代党建引领城市社区治理的困境与挑战，在实践上提出相应的实践方案与路径选择，以此推进新时代党建引领城市社区治理向纵深发展，提升国家治理体系与治理能力现代化水平。

二是研究视角较新。本书坚持理论与实践相结合、历史与现实相结合的整体性视角，不仅着重从马克思主义理论学科中汲取理论资源和理论智慧，也注重从政治学、社会学学科中吸收和借鉴相关研究成果，试图打破单一学科研究的局限，拓展学术研究视野，力求推进马克思主义理论学科、政治学、社会学的交叉、融合研究，进一步深化党建引领城市社区治理实践的学理性研究和理论性研究。

二、研究不足

新时代党建引领城市社区治理是重大课题，本书研究仍然有诸多不足之处：

一是实证分析有待加强。尽管笔者对选取的四个案例进行了回顾分析，但四个案例难以全面反映新时代党建引领城市社区治理的总体特征。这也是接下来笔者继续思考和努力的方向。

二是理论分析有待提升。该主题涉及党建理论和治理理论等多学科交叉问题，由于笔者理论分析能力有限，可能导致本书在对具体的现实问题进行理论分析方面存在不足。这也是笔者接下来要进一步努力的方向。