二 1912～1937年卫生机构的扩张与公共卫生

金宝善将民国以来的公共卫生分为三个时期，即1912～1927年、1928～1937年和1937～1945年三个时期。各期公共卫生事业效果，“第一期之成就殊少，第二期已有显著之进步，第三期虽处于抗战时期，政府财力空前困难之际，公共卫生事业仍有甚大之发展，可证唯有在一统一而有强力政府之下，行政方能进步”。[30]对于1937年前的妇婴卫生也有同样分期，如1921～1928年是中国妇婴卫生的萌动时期，1928～1937年为成长时代。[31]可见1928～1937年是公共卫生发展的重要阶段。杭州公共卫生的建立过程颇能说明这一看法，褚应章指出：

杭市卫生之发源，尚在民国初年，首由省警察厅特设一科，十余年来，未尝变更。所办之事，侧重取缔。至民国十六年（1927），始有卫生局之成立，然旋即裁撤，而归公安局接办。至廿年（1931），又于市政府重设卫生一科。保健、医药、防疫……以中国卫生落后之国，杭市卫生工作与其他各省较，尚能差强人意，近年来市府对于自来水厂之创办，防疫之进行，学校卫生之提倡，均能尽力。然于粪便之处置，厕所之废除，小街僻巷之清洁，甚望能积极进行，而一切统计工作，关系社会，尤不容忽视。[32]

民初以来，政府所做工作在于取缔。1931年卫生局设立以来，进行防疫、整饬环境卫生等工作。只是在清洁卫生和生命统计上，仍然有待加强，这和苏州城区的情况类似。

上海卫生局的成立要早于杭州。1926年，“上海为吾国最大商埠，关于卫生设备，除租界外，简陋殊甚，以致疫疠时生。现幸淞沪商埠局总办丁文江君鉴，于卫生局有设立之必要，经过数月之筹备，乃于八月二十四日，在南市市公所正式宣告成立”。[33]卫生局成立后，进行环境卫生、防疫、卫生教育、保健、生命统计和卫生试验等事业。[34]

其他城市和乡村卫生机构的设立始于1930年初。1931年，南京中央政府卫生署在汤山设立汤山卫生实验区事务所，进行防疫、妇婴卫生、家庭访视、学校卫生、环境卫生、卫生宣传和生命统计等事业。该事务所设立原因在于：“惜地方风俗闭塞，人民更少卫生知识，镇内医疗设备向属阙如，每遇疫疠蔓延，死亡无算。卫生署注意及此，于民国二十年一月十四日成立汤山卫生实验区事务所。”[35]

1932年11月，南京市卫生事务所进行改组，办理防疫、医务和保健事务。[36]1933年8月，“江宁县梅县长思平鉴于本县幅员广大，人民繁多，而卫生医药事业，尚付阙如，殊以为憾，以限于经济，一时未能普遍，特择该县第九区江宁镇地方先行举办。又以技术上之需要，商请卫生署协助。经费用县府拨，卫生署负责职员薪金”。[37]这年上海市卫生局吴淞区卫生事务所成立，7月1日开始工作。高桥乡村卫生模范区办事处和上海市卫生局江湾区卫生事务所也于这年成立。[38]这年吴兴县立乡村诊疗所成立，其设立原因是：“城市方面，固有教会医院、私人医院数处，尚能适应环境之需求。惟村镇方面，居民众多，缺乏医疗设备……于二十二年七月十八日在该县埭溪镇成立，名吴兴县立第一乡村诊疗所。以上各员薪金，悉由其派遣机关协助。”[39]该乡村诊所从事医疗、学校卫生、妇婴卫生、预防和宣传等工作。吴兴第二乡村诊疗也于第二年10月1日成立。[40]

综上所述，1930年代是公共卫生机构扩张时期，经费都来自政府，设立的机构明显主要分布在南京和上海周边地区以及其他城市周边地区，显示出公共卫生由城市向乡镇和农村扩张的迹象。

除了机构的设立，各地并进行环境卫生的整饬。川沙在光绪初年，“城厢内外街道，旧有打扫夫一名，专司扫除之役，其薪工，即由本城地保每月收取房捐，每间钱三十文以充之”。到了宣统二年，“城自治公所成立，遵章接管，议决添雇夫役二名，逐日分段打扫，并划定街旁厕所，凡不应设者，均令拆去，交由董事会执行。是年夏季起，雇役挑去垃圾，按段设置木桶，分别地方冲繁与否，或逐日或间日一挑，以重卫生，定有章程三条在案”。1914年3月自治公所停办，“始归警察所，派警押令羁犯打扫，充作苦工，藉省经费。厥后仍由公安局雇用夫役，负责清道。其间曾设卫生警察一名，每日上午十时，巡视全城，摇铃报告，室外阶上，所设摊物，一律收进，一时颇呈整洁之象，惜实行不久即废止”。[41]民国《川沙县志》如此评论道：“自清季地方自治章程列有卫生一项，于是地方卫生事业，始为一般人所重视。本邑举办卫生，若医药、清道、掩埋等，均年有进步，独于禁止鸦片一事，尚待未来之努力。”[42]

常州举办公众卫生，“发轫于民国十二年（1923）之夏”，常州卫生会进行扑灭蚊种、药杀蝇蛆、收毁老蝇等诸多环境卫生工作。这一卫生活动使常州免于1926年的大规模霍乱袭击之苦，常州福音医院院长王完白指出：

去夏沿沪宁、沪杭二路，各埠时疫盛赞，死亡之众，为多年所未有。本邑虽亦不免波及，然据调查，本邑疫势，远不及他埠之盛。某西商时适旅行各埠，至常州后语人云：所至之地，见染疫而死者，触目皆是，景象甚惨，乃一达常州，情形绝不相同。初颇惊异，继察全市街巷无堆积之垃圾，河道无浮飘之秽物，知此间颇能注重公众卫生，无怪有些成效云。[43]

在市镇亦举办环境卫生整饬工作。在东张镇，“并分置垃圾桶，雇清道夫，取次粪除，积秽较少”。[44]在斜塘镇，“民国初期，社会卫生工作由吴县警察局管理。民国19年，斜塘街有雇请的清道夫1名，负责清理垃圾和厕所，有旧式的垃圾箱数只，供人们丢弃瓜皮果壳。虽然民国时期规定每年有一二个搞卫生的扫除日，但始终形不成群众性的卫生运动。集镇上虽设有垃圾木箱，但人们仍然将垃圾任意乱抛，未见实效”。[45]1923年9月1日，吴江黎里镇举办公共卫生，内容包括：

（一）粪桶加盖。乡人倒粪时，粪桶如不加盖，送警拘罚。

（二）倒粪规定时间。每日上午九时以前，下午三时以后，不在规定时间内，罚同上。

（三）禁止沿河养鸡、河中放鸭。不特有碍卫生，并且害及河道，先由干事劝告，然后由警察执行。不从，罚同上。

附注：此三条责成警所办理，初尚遵行，现在渐渐地松懈回复故态了。[46]

值得注意的是，这些公共卫生措施起初还执行，后来就“松懈回复故态了”。这些措施是在市民公社的推动下进行的。在震泽，1924年3月21日的一份宣言书称：“光复以还，举凡国内开通风气之城镇，无有市民公社之组织。市民公社者，地方自治团体之一种。乃由真实的民意组织而成，势恶土豪无从加以干涉。……君不见各地市民公社之成绩昭彰乎，如路政、水道、卫生、消防等，规划周详，自治也，而互助之精神焉。”[47]

由于资料的缺乏，笔者无法如苏州那样，对城市、市镇和乡村公共卫生进行更详尽的“复原”。从上述公共卫生的措施看，江南地区在1912～1937年，尽管公共卫生有很大的发展，但仍处于草创阶段。